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一、正确认识税收与经济的关系
正确认识税收与经济之间的关系和“涵养税源”的涵义，是制定并实施合理的税源建设政策措施，促进经济和税收的可持续发展的首要前提。
1、税收与经济的关系
对于税收与经济之间的关系，理论和实践都不容反驳地证明了以下观点：经济决定税收，经济是税收的源泉和基础。税收的增长离不开经济的增长，没有经济的发展，税收将成为无源之水，无本之木；税收对经济也有着重大影响，通过税收促进和推动经济发展，是税收工作的立足点和出发点。上述观点即所谓的“税收经济观”。
既然经济是税收的源泉，那么发展什么样的经济，如何发展经济，对于税源来说是极其重要的。对此，我国不少地方政府甚至提出了“税源经济”的概念，认为：“税源经济是效益经济、质量经济。只有注重经济发展的质量和效益，一个地方的经济才有活力，政府的税收才成为有源之水。”可以说，“税源经济”是地方政府在长期的经济和税收实际工作中对“税收经济观”的一种认识深化，即发展经济应该发展能够带来税收收入的经济，而不是那种仅仅带来数字上的增长，却对税收和整个经济的质量和效益没有帮助的经济。因此，“税源经济”实际上是政府通过培植税源、保护税源，促进税收可持续发展而制定的经济可持续发展的一种长远战略。
2、涵养税源的内涵
目前，涵养税源或者税源建设已经得到了我国各级政府普遍的重视。提出涵养税源的本意是避免在我国实际税收计划的制度下所造成的税收上的竭泽而渔、杀鸡取卵现象，防止造成经济与税收之间的恶性循环。但在实践中，涵养税源却往往走向了一个误区，其被简单地解释为“放水养鱼”，“藏富于民、藏富于企业”，在操作上也变成了一种税收上的随意减免税和退库等征管行为。虽然涵养税源包含了对纳税人税收负担的减轻，但并不是税收收入上的应收不收，它不能被随意用于代替税收上的优惠政策，也不能成为财政上缺乏目的的一种盲目补贴。本文认为，涵养税源实质上是政府在正确认识税收与经济之间关系及把握税制和经济发展趋势的基础上，通过合理调整各经济主体的税收负担和发展能够带来潜在税收的经济，所制定的协调经济与税收发展关系的一种政策导向及措施。
税源是经济和税收制度相结合的产物，因此涵养税源需要综合考虑经济发展和税制变动两个方面的影响。在税制既定的情况下，税收增长的关键决定于经济的增长和经济结构的变化。因此，涵养税源实际上就是在保证传统稳定税源的基础上，不断寻求新的经济增长点和税收增长点以满足税收增长的需要。具体到地方政府而言，从地方利益出发，涵养税源还需要考虑到中央与地方的财政关系，即分税制的影响。而在税制存在改革和变动的情况下，涵养税源除上述要求外，还应该考虑税制改革的趋势以及地方政府在税制改革上的权限等问题。综合起来看，除经济增长所形成的经济税源外，经济结构或者产业结构的调整和变动对于税源的建设，尤其是地方税源建设尤其重要。
二、合理选择涵养税源的对象
1、税源类型的划分
根据不同的标准，税源可以被划分为不同的类型，涵养税源需要合理地选择这些税源类型。具体来看，这些税源类型主要有以下几种：
一是直接税源和间接税源。直接税源是指税源与形成的税收收入之间直接相关，间接税源则是指税源除直接形成有关税收外，还与其他税收收入之间存在间接关系。在经济中，它们主要表现为上游产业和下游产业之间的关系。如房地产行业，其本身在作为直接税源的同时，由于其发展会带动制造业和建筑业等相关产业的发展，因此与这些产业的税收收入存在着间接的关系。
二是现实税源与潜在税源。现实税源是指目前就可以形成税收收入的税源，潜在税源是指目前虽不能立即形成收入或者形成收入较少，但未来可以形成收入或具有增长的潜力。从产业来看，一些新兴产业，虽然目前还不够壮大，税收贡献较小，但有着很强的发展潜力。此外，开征新的税种或扩大征税范围等税制变动也会形成这种结果，这些新的征税对象和范围也属于潜在的税源，如遗产等。
三是短期税源与长期税源。即周期较短和周期较长的税源。从时间角度看，某些行业或企业具有很长的生命周期，能够长期提供税收收入属于长期税源；而有些行业或企业生命周期可能较短，不能长期提供收入，属于短期税源。同样，税收政策的一些临时变动或短期税收政策也可以视为短期税源。
四是优质税源和劣质税源。即对社会经济产生正效应和负效应的税源。劣质税源在提供税收收入的同时，可能是以破坏环境、大量消耗资源为条件的，这些税源对社会经济带来的是负效应。最突出的例子是烟草行业，其税收贡献在所有行业中可以说是处于第一位的，却有害健康，从长远来看对社会经济发展是具有负效应的。而优质税源不仅能够提供税收收入，还能对社会经济发展带来外溢效应。
五是持续税源和临时税源。持续税源是指能够提供经常性税收的税源，临时税源则是指提供临时性税收的税源。一般而言，具有长期性和稳定性以及发展潜力的经济税源属于持续税源，而由于政策性临时变动所形成的税源具有临时性和短期性的特点，例如部分税种税率的短时期提高。
很明显，在上述税源类型中，为了实经济和税收持续稳定增长的要求，我们需要涵养间接税源、潜在税源、长期税源、优势税源、持续税源，即发展能够真正带来社会经济效益，同时也能增加税收收入的税源，而不应涵养虽能增加税收收入，却可能破坏环境、大量消耗资源，以低下的社会经济效益为代价的税源。当然，应该注意到，随着社会经济的发展，上述税源类型之间也可能相互转化，如长期税源也可能变为短期税源。因此，涵养税源中还需要以动态的观点来看待税源变化和处理各类税源之间的关系。
2、涵养税源对象的选择
就周口而言，其目前已初具现代型社会特征，教育、文化、旅游、健康等高层次服务消费的比重显著提高，居民对环境质量也日益关注，更加注重经济、社会和环境的协调发展。因此，未来的经济增长方式也将由粗放型增长转为集约型增长，重点依托高附加值产业，提高经济增长的质量和效益，发展循环型经济。税源建设也同样要体现出上述经济发展要求，以周口的经济发展趋势和国家相关税收政策改革趋势为基础，将间接税源、潜在税源、长期税源、优质税源作为涵养税源的对象和目标。具体来看，未来周口市的税源建设可以从短期和长期两个方面来分析。
（1）从短期来看，涵养税源的重点是找到合适税源来缓解短期内可能出现的税收增幅降低的财政压力。
第一，挖掘现有税源潜力，弥补房地产和轻纺行业等重要税源萎缩对税收增长造成的压力。一是加快制造业和金融业等服务业的发展。制造业税收贡献率相对较高，是财政的主体税源，目前周口制造业仍有较大发展潜力，加快制造业的发展可为财政税收的稳定增长提供可靠支持。同时，近年来周口金融业等第三产业的发展滞后，可通过扩大其服务领域和范围，挖掘内在潜力，来增加税收。同时，在当前的发税制下，服务业的地方税收贡献率相对较高，针对服务业征收的营业税是地方财政的主体税源，大力发展服务业可以缓解因财政体制改革对地方财政的不利影响。二是稳定房地产市场。房地产市场发展不但为地方财政提供直接税收，也拉动相关产业发展为财政提供间接税收，同时也为政府提供土地出让金等非税政府收入。从地方财政考虑，既要对房地产市场进行宏观调控，又要采取有效措施稳定房地产市场，在个人房产购买力部分消退的同时，采取措施增加商业房产购买力，调整房产结构，使房地产税收仍保持相当的增长幅度。同时，抓住契机，加大城市发展的市政建设投入，促进建筑市场发展和建筑业税收增长。
第二，把握税制改革趋势，积极调整产业发展重点，通过产业结构的适度调整来缓解以减税为特征的税制改革的可能影响。一是应对增值税向消费型转型，加快装备业发展。随着增值税转型改革，企业技术改造将加快，设备投资需求有望增加，为装备产业发展提供了契机。产业发展规划应充分考虑增值税转型改革的影响，加快支柱产业中科技含量高、资本密集性强的产业。二是应对增值税扩大范围，加快新兴服务产业发展。随着扩大增值税征税范围改革，交通运输、建筑安装、不动产转让最有可能改征增值税，将对地方营业税带来不利影响。为保障地方营业税收入，有必要考虑加快发展较难改征增值税的新兴服务业，如信息、咨询、会展、旅游、娱乐、美容、竞赛，以稳定地方营业税收入。三是应对非营利事业实施税收优惠待遇，加快非税产业发展。目前，我国科教文卫事业大多作为非营利事业而给予免税待遇。但随着民营资本的大举介入，市场化运作和产业化进程，已经出现了部分向营利发展的趋势，并作为第三产业中的新兴产业将在产业中占据日益重要的地位。应利用目前科技、教育、文化、卫生产业税收相对优惠的政策，加快推进科教文卫产业发展，尤其是教育、医疗及相关衍生产业发展，以培育新兴潜在税源。四是应对企业所得税征收管理体制改革，加快总部经济发展。公司总部不但能提升其所在地区经济集聚能力和辐射功能，也能带来超越总部本身的税收。企业所得税制改革将对跨地区投资经营的大公司和企业集团总部所在地财政和下属企业所在地财政共享所得税规定，总部所在地政府享有总部下属企业一定比例所得税。
（2）从长期来看，涵养税源的重点是综合考虑税制改革和经济发展趋势，优先发展可持续税源、潜在税源、新兴税源和优质税源，使税收收入增长保持在一个合理的增长区间。
第一，积极调整产业结构，优先发展先进制造业和现代服务业。根据经济发展和产业结构调整战略以及近年来税源分布和变化趋势，涵养税源需要做好以下几点。一是优先发展先进制造业。先进制造业具有“技术含量高、经济效益好、创新强、资源消耗低、环境污染少、服务功能全、就业比较多”等特点，其在本质上符合优质税源的要求。二是加速发展现代服务业。现代服务业的发展重点在金融业、文化服务业、物流、会展和旅游业、信息服务业。同样，现代服务业不但符合上述潜在税源、优势税源和持续税源的要求，也由于其征收对地方税收贡献率较高的营业税而符合地方财政利益要求。
第二，积极争取更大的税权，建立具有稳定收入来源的地方税体系。中共十六届三中全会的《决定》明确指出：“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。” 一是税种选择权。如取消土地增值税是地方行使选择权的一种选择。二是税基或税率调整权。实际上，周口市前几年在税收优惠上就自行制定不少地方政策，如促进房地产市场的一系列税收政策。目前，可以积极争取在车船税、房地产税收等方面的调整权。三是税制改革试点权。为了保证新一轮税制改革的顺利进行，一些税制改革方案需要选择一些地区进行试点。
为稳定地方财政和税收收入，应为构建和完善地方税体系做好充分准备，既要稳定现有税源，也要挖掘新兴税源。从世界上大多数国家税收结构的变化来看，税收来源有一个由企业向个人、由生产向服务、由投资向消费、由房地产开发向持有转变的趋势。地方税体系的建设，应在现有营业税等地方流转税的基础上，通过开征物业税增加地方财产税，爱过改税发展燃油税、环境税、教育税等税种增加地方行为税，此外还可以根据地方实际情况积极研究开征娱乐税等新兴税种，从而形成营业税、财产税和行为税为主体的，较为稳定的地方税体系。
三、完善涵养税源的方式，加强税源管理
1、选择涵养税源方式
实践中，涵养税源的方式和政策手段主要有：一是税收政策，如通过地方性的税收减免、返还等优惠手段来调整纳税人负担，为企业创造良好的发展环境；二是财政政策，如通过财政返还、补贴等来调整纳税人负担以主通过财政资金的扶持和导向作用，调动和吸纳社会资金参与到税源建设；三是投资等其他政策，如及时清理、废止不利于增加投资的政策法律，放宽私人投资限制，拓宽社会投资领域和投资渠道，为社会投资者提供融资服务，调动企业、私营、外商投资的积极性等。人运用效果及可行性上看，这些手段之间也存在着一定的差别。
第一，实行以财政补贴为主的涵养税源方式。虽然地方税收政策在招商引资、拉动地方经济增长方面取得了显著成效，但在中央政府采取一系列措施来制止地方减免税以及与税收挂钩的变相减免税后，地方在税收优惠政策的运用空间上受到了很大的挤压，有必要将由减免税为主转向以财政补贴为主的涵养税源方式，疏理地方财税优惠政策，并实施由税收硬、先征后返向财政补贴和建立基金制转型。
第二，进一步完善财政补贴政策。一是对财政补贴进行统一规划，根据市各区县产业发展重点和现有补贴政策进行统一规划，避免市内不同区域之间的税收恶性竞争和企业的无序流动；二是合理分析和估算需要扶持企业和产业的负担情况，结合各县财政收入规模，以及其他地区，尤其是邻近地区的补贴水平来制定补贴政策，增强对企业和外来投资的集聚力。
第三，重视其他政策手段的配套。对引进投资、产业扶持，不仅需要通过税收优惠、财政补贴等措施来涵养税源，还应充分利用技术、人才、综合配套能力和基础设施等方面的，适时地调整招商引资政策，优化投资环境来吸引投资，涵养税源。
2、加强涵养税源管理
一是要提高涵养税源手段的效能和管理水平。同税收政策相比，财政补贴最大的潜在问题是管理难度。为提高财政补贴效能和管理水平，就发挥市场化程度较高，借鉴国际社会对政府资金管理的通行办法，深化政府补贴管理制度改革，提高补贴的公开性和透明度，减少补贴审批环节，控制行政部门对补贴发放的自由裁量权和对补贴使用的不适当干预，使操作方法和程序高效、透明、科学、规范。
二是要合理确定涵养税源的时间和水平。在不同的经济发展阶段以及不同的产业或行业发展阶段上选择涵养税源，如对于高科技等有着潜在税源的产业，应选择在产业或行业发展初期，技术水平、竞争力和市场占有能力等方面还较弱时，通过政策导向为其雪中送碳，而不是在成熟产出期给予锦上添花。同时，涵养税源存有一个限度，应在不损害当产财政和政府基本财政支出需要的前提下来事理确定涵养税源水平和规模。
三是加强涵养税源的控制和管理。为了能够更好控制和管理涵养税源，我们可以借鉴国外税式支出预算管理方法，在市区两级财政建立税收减免和财政补贴分类明细表，作为控制涵养税源的规模、分析涵养税源效益的依据；同时，建立合理的评价程序，运用成本－效益分析方法，对各项涵养税源措施的适当性和有效性进行合理地评价。
3、建立高效税源管理体系
税源信息采集、分析和监控是合理选择涵养税源对象和方式的基本前提，也是加强税收征管的基础。税务机关应该综合归集各种渠道获得的税源信息，分类型、分税种进行监控、研究，把握各种税种的变化规律，发现征管中的薄弱环节，掌握存量税源、挖掘潜在税源，最在限度地缩小潜在税源和实际税收之间的差距。既合理税制，依法征税，又选择对象进行财政补贴，涵养税源。
(作者单位：川汇区财政局） |
