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随着我国市场经济建设和行政管理体制改革的不断推进，“市管县”体制的弊端日益突出，取消现行的“市管县”体制、建立“省直管县”体制的时机日渐成熟，实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展，进而实现城乡协调发展的重要举措，可以说省管县财政体制为县财政的改革与发展注入了一支强心剂。本文结合深入项城市调研实际，从以下几个方面对省直管县财政体制改革进行了一些初浅的探索与思考。
一、省直管县财政体制体现出的优势
（一）扩权直管有利于促进县域经济发展
体制改革前，由于市级本身比较困难，存在着不同程度地集中县级财力的情况，导致省对县（市）财政的一些扶持政策、资金补助难以落实到位。而省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域经济的发展。“省管县”的核心是“留利于县”，明确划分省、市、县固定收入的主体税种及共享收入分成比例，相应增加省对县的定额补助基数，将上划中央“两税”返还、所得税返还、出口退税返还数额核定到县，专项拨款、专项资金和转移支付补助分配到县。这些措施将是促进县域经济发展的最有力保障，有助于县域经济清道除障，松绑放权，解决体制和机制性的障碍，赋以活力、动力和能力，可使县集中财力发展各种事业，县域经济发展由“快走”变为“快跑”。
项城市利用直管政策优势，积极应对工业调整期主体税源下降的困难局面，大力实施“兴工强农”的发展战略，县域经济实现了恢复性增长。2004年项城市完成地方生产总值81.6亿元，较之2003年增长9.1%，在骨干税源莲花集团减少税收7000多万元的情况下，圆满完成了当年财政收入任务，财政一般预算收入实现15993万元，初步遏制了因工业调整而造成的经济下滑趋势。2005年，地方生产总值完成102.1亿元，首次突破百亿大关，同比增长16.7%，财政一般预算收入完成2.02亿元，同比增长50.2%。综合竞争力大幅度提升，在2005年度全国县域经济竞争力排名中，位居中部六省第52位。
1、工业运行质量显著提高。在省财政的直接支持下，2005年，莲花集团下属31家企业全部成功改制，盘活资产12亿元，募集股金3560万元，清收账款2.73亿元，利用国家政策剥离债务6.34亿元，引入生产性资金4亿多元，妥善妥置职工近万名。项城市纺织有限公司改制后2004年完成销售收入2.35亿元，上缴税金2400万元、被评为省级明星民营企业；2005年，在原材料价格上涨、棉纱价格下跌的不利因素影响下，该公司仍实现销售收入2.3亿元，上缴税金2070万元．是全省乃至全国同行业效益最好的企业之一。项城市莲花皮业有限公司2004年实现销售收入1.5亿元，同比增长109%。实现利税1204万元。同比增长188%，被评为省级优秀民营企业；2005年通过改制，该公司焕发出新的活力、龙头带动作用明显增强。
2、项目直接报批促进了板块经济的发展。由于项目省直接报批，民营经济发展活跃，品牌意识明显增强，区域效益显著提高。逐渐形成了以丁集、秣陵为主要区域的皮革业，以南顿、城郊为主要区域的农机配件业，以孙店、范集为主要区域的服装业，以秣陵为主要区域的制鞋业，以城郊、高寺为主要区域的纺织业，以李寨、贾岭、三店为主要区域的沥青防潮业。2005年，以食品、制药、皮革、纺织、服装、制鞋、防水防潮、农机配件八大板块为主的民营经济实现总产值118亿元，同比增长22％占项城市工农业总产值的比重达到56%；入库税金1.1亿元，同比增长12％。皮革业走出了治污困境，总投资3.8亿元的华丰国际皮革城投入运营。纺织业相继完成了项城市纺织公司和姿雅纺织有限公司扩建项目，两年内新上规模纺织企业5家，项城市纺织业生产规模达24万绽。以秣陵镇为主的制鞋业年产量5800万双，年产值达6.5亿元，从业人员2万人，形成了完整的产业链条和产供销体系。
3、转移支付直接到县有利于农村经济发展。省级部门对项城的转移支付力度加大，财政支出投入大幅度增加，有力地推动了农村社会经济的发展，区域农业、特色农业格局已成雏形。2005年，项城市粮食总产量达到54.1万吨，农业增加值实现19.8亿元，同比增长8%，农民人均收入2615元，同比增长10.8%。农业结构调整取得了新突破，优质小麦、玉米、花生、大豆、无公害蔬菜、中药材、瓜果、花卉等农产品种植规模进一步扩大，利技含量提高，市场的调节作用增强，粮经比例达到55:45，经济作物比例提高了5个百分点。畜牧养殖业迅猛发展，成为促进农业发展和农民增收的重要因素。2005年，项城市规模养殖场发展到1200个，畜牧业产值占农业总产值的比重达到35.5%。农村劳务输出渠道拓宽，打工经济迅速发展，农村外出务工经商人员达到30万人。
（二）有利于缓解县乡财政困难
省直管县财政体制改革前，由于地级市自身比较困难，使省对县（市）财政的一些扶持政策、资金补助等难以落实到位。2004年项城市成为直管县（市）对省直接结算后，省财政按照“存量不动、确保既得利益”的原则，核定项城市对所属省辖市周口市本级的上解基数固定上解省级，由省财政予以返还；新增财政收入除中央和省级分成外，全部留归县（市）；周口市本级2004以前对项城的财政补助和专款（剔除一次性因素），按2003年以前三年平均数专项上解省级，由省财政直接补助到县（市）；省有关部门向周口市本级划拨各类事业费、交通规费等建设资金、预算外返还资金、福利救济资金时，凡按规定属直管县（市）应当享有的，一律在周口市名下以“其中”形式直接划拨到项城；上述直管政策的实行使项城市的可用财力大幅度增加，同时，省财政的转移支付力度也进一步加大，帮助项城走出了在财政供求矛盾中苦苦挣扎的困境，各项重点法定支出基本得到了保障。据统计，2004年，省财政对项城的转移支付资金比2003年增加了1620万元，是2003年的5.8倍。2005年，省级财政对项城的财力和农业税免征补助新增8423万元，其中上级转移支付资金总额为6755万元，较之2004年净增4737万元，高于全省转移支付平均增长水平。
（三）有利于发挥财政分配机制的导向作用
市管县财政体制下，省、县之间项目的申报与批准、资金的争取与分配，都要通过市里“中转”，资金在途时间长，效率相对较低。“省管县”后，
一是缩短在途时间的同时，省财政更加关注对县补助资金的使用效果，在实现公共支出均等化的前提下，会倾向于将补助资金投向效率高的县，在更高层次规划全省发展全局，避免重复建设和无序竞争，在资金政策等方面有效配置资源。二是县与省对口部门之间的关系将因为业务联系而随之紧密起来，省管县后，财政政策直达县，避免了信息传递过程中的政策曲解和工作延误；县级政府的困难能够及时准确地向省汇报反映，以取得省级各部门的支持和重视，有利于缓解县级财政困难，优化财政支出。
（四）减少管理层次，有利于提高行政管理效率
省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，增强了省级调控能力。制约县域经济发展的一个原因是管理层次多，办事效率低，责权利划分不清。省管县后省对县扩权，增强县独立发展的自主权，为县域经济发展创造良好的外部环境。
（五）促使市级政府改变理财思路
过去，市级政府靠集中县级财力来维持工作运转，省直管县后市级政府不再有对县财力的调控职能，
而是要靠发展本级经济来带动县域经济发展。为了适应新形势，市级政府必须转变观念，增强发展意识，积极研究促进本级经济社会发展、壮大财政实力的政策措施。
二、省直管县财政体制存在的问题
财政体制的改革，实质上是对既得利益的调整，不可避免地会带来一些新情况、新问题。如市级财政调控能力减弱、积极性将受到影响等。同时，政治体制、行政体制改革的滞后，也制约着财政体制的改革。任何一项改革都不可能是一蹴而就的，财政体制的改革同样存在着一些需要予以重视并加以解决的问题。
1、市级财政协调管理县级的积极性受到一定影响。市对县级财政的管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，对所属县市财政困难继续给予帮助。市对县的管理职能基本上是软约束，没有什么硬任务，县能否正常运转与市级责任也不挂钩，即使市给予县一定的帮助，也只是尽点“心意”，而不是责任。省对市县实行“偏平式”管理，县级能否做到正常运转、工资是否兑现，主要责任在省级而不在市级，市也不再对省出台县级增支政策和项目资金给予配套，“无责一身轻”。
加之市级财政的工作重心要向发展城区经济和培植本级财源转移，市级财政将把财力更多地投向市区，这样以来不利于市县之间打破行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用，市帮县的积极性将会受挫。
2、行政管理与财政管理不一致，易造成事权与财权的不一致。直管后，行政管理仍然是省管市、市管县，而财政实行省管县在财政管理方面直接与省财政对接，无形中从财政上越过市级，即市级对县级没有了财政管理权。管理与被管理的不一致，服从与被服从的不一致，造成行政管理与财政管理的不一致，作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施。市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用将大打折扣，甚至影响农村城市化发展进程。在财政体制变迁过程中，管理关系因权限调整而发生相应变化，需要重新界定和组合，因此如何实现行政管理权与财政管理权的协调一致，是省管县财政后值得研究的重要问题。
3、财政收入的目标及其考核问题使市财政进退两难。实行省直管县财政体制，省将县直接纳入管理。而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系，形成了两级有利益的事项相互争夺，而涉及到要承担责任需要投资的事项，两级政府则可能相互推诿。与此同时，改革后县财政收入的目标由省来确定与考核，省里要求市级还要汇总平衡全市财政收入，这样市对县财政收入情况无从把握，准确编报汇总全市收入非常困难。
4、财政内部的工作部署出现障碍。现在省财政直接对县财政部署有关工作，市是否还要对县部署工作成为一个两难的问题，常常出现日常财政工作难以衔接和协调的情况。
三、完善省直管县财政体制改革的思考
省管县财政体制对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，缓解县乡困难，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，也是财政改革的大趋势。为使这一政策更好地促进经济发展，建议：
1、进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，围绕促进县域经济发展的目标，相互理解、相互支持、相互配合。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题，省要伟县级财政提供更多的帮助和支持，因地制宜的制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。理顺省市县三级财政关系，主要是进一步明确省市县财政工作职责，合理划分三级财政工作事项，理顺工作关系，按照财权和事权相对应的原则，省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分担工作，避免由于行政体制改革的不到位而留一些支出责任给市级政府。实现省管县财政体制与市管县行政管理体制的有机结果，充分调动市、县两级发展经济的积极性。规范理财行为，提高工作效率。
在理顺省与市的关系上，一是市对省根据改革需要主动调适。按照省调整体制的要求，集中精力抓本级发展，同时履行好带县发展职能；二是积极协助省做好省管县的各项工作，认真完成省财政交办的事项。三是省将县（市）作为一个特殊的经济单元对待，对财政困难的县（市）加大支持力度，促进其加快发展，起到带动区域性经济发展的作用。对财政体制过渡期间的市级财政的运转予以适当弥补。对区域性事务，省财政可作为单独事项对待，明确由市级财政牵头处理，配置必要的财权。
在理顺省与县的关系上，一是克服行政级次的差别障碍，大力支持县级财政；将所有县（市）按照一定标准重新排队，因地制宜制定发展政策；逐步解决体制遗留问题，改善县（市）发展环境。二是坚持自力更生为主、争取上级扶持为辅的思想，努力解决自身困难；及时准确上报信息，争取省财政帮助解决突发问题；积极争取上级支持，加快乡财县管步伐。
在理顺市与县两级关系上，在行政上，市级仍然是县级的领导机关，市级要继续加强对县级财政的领导和指导，特别是加大对县城经济发展的支持，做蹈放权的要放彻底；县级财政要积极接受市级的领导和指导，市级财政要继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责；除省财政直接对县进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷款资金管理等外，市要加强对县的财政收入、财政支出、财政政策和制度以及综合性工作的管理，发挥市级财政在调查研究、决策、监督等方面的作用。
2、加快县域公共财政建设步伐，促进经济社会协调发展。
立足县（市）实际，坚持以人为本的理财思想和公共财政的基本原则，对线级财政的收支行为和支出范围进行规范，狠抓增收节支，深化财政改革，优化支出结构，加强财政监督，不断提高财政管理水平，为促进县域经济社会的协调发展提供财力保障和优质的公共服务。要在科学编制和预算改革的基础上，做到预算编制、审批和执行相分离，加强预算审批和执行过程中的制度建设，强化人大对预算编制、审批和执行的监督，形成运转协调、公正透明、廉洁高效的政府预算管理体制，把预算管理纳入法制化轨道。安照科学发展观和够建和谐社会的要求，着眼于整个社会的经济协调发展，在用财上进行有保有压、有进有退的调整，解决社会主义新农村建设的一些热点和难点问题，集中财力家大对农村基础设施建设、教育、农村社会保障的投入，逐步建立农村低保和合作医疗制度，满足县域经济发展的需求，从而形成与县域实际相适应的公共财政框架体系，促进地区间经济、社会的均衡发展。优化支出结构，强化财政效能，使财政收支的基数由数量型向质量型转变，使财政收支目的由重视收支方向想对经济发展的影响转变，实现财政与经济的可持续发展，建立稳定的持续快速增长的财政收支机制，在完善财政职能和支持县域经济发展的基础上实现县级财政有“吃饭财政”向“公共财政”的根本转变。
3、实行财政公开，建立公开透明的财政管理体制。一是要建立各项资金分配管理制度。正确处理效率与公平的关系，征求市、县两级财政意见，先民主后集中，确定各项资金分配管理制度，对各项资金的分配实行规范化管理。避免市、县之间出现攀比效应，杜绝“暗箱操作”，预防腐败行为，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。
4、加强直管后与省级业务的衔接，不断提高人才队伍的整体素质。
一是完善公开、公平和竞争上岗的人才使用机制，使干部的选拔任用制度化、规范化，真正做到能者上、庸者让、劣者下；二是强化教育培训，特别是乡镇财政干部将重点放在更新专业知识上，对中层以下干部，除了要求其熟练掌握有关的专业知识外，还要培养其分析宏观经济形式和把握大局的战略性思维能力；三是继续探索多种培训方式，建立以理论基础、宏观思维、实用技术为主要内容，脱产、半脱产、业务自学、长期、短期培训相结合的教育培训体系，并定期举办专题讲座、报告会、学术交流等活动，拓宽干部队伍的知识层面，提高其驾驭市场经济、实施科学决策和解决实际问题的能力。 |
