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近年来，随着地方经济的发展和城市化进程的加快，不可避免地征用了大量农村土地，国家、地方也通过国有土地出让筹集了大量的经济建设资金和城市急需的基础设施建设资金，无论是从农村经济的发展、加快新农村建设步伐或是提供农村剩余劳动力就业等方面来看，都具有不可替代的积极作用。但从目前征收国有土地有偿使用收入实际工作来看，还存在着许多不规范、亟待解决和完善的问题。
一、土地出让收入管理中存在的问题
1、监督约束机制不健全。主要反映在国有土地使用权招标、拍卖挂牌出让难以严格执行。未能建立规范的可操作的国有土地使用权有偿使用招标、拍卖挂牌出让的财务制度和管理办法，加之财政部门的人力有限，不能很好地跟踪监督土地出让过程，众多的购地合同、出让转让土地标的财政部门都没有参与，对土地储备交易机构的众多合同的真假不易辩认，所收取的资金性质更难以区分，在资金的最终分配问题上难以有效监控。
2、土地安置费收支不合理。征地费标准不高，难以用经济手段调控国有土地,达不到节约国有土地、合理用地、优化配置土地资源的目的，未能充分发挥国有土地资源的经济价值和社会效益的最大化。由于许多征地带有强制性，土地出让价格过低，国有土地有偿使用费收入征收不到位，至使本来就少的收入难以按国家的安置补偿标准兑现给农民，加上征地后农民的安置不够合理，使农民的就业和生活没有保障，给农村社会增加了不稳定因素。
二、存在问题的主要原因
一是国有土地有偿使用权转让从计划经济时代开始的行政划拨到低价有偿划拨，土地有偿转让再到招标挂牌出让经过了一个漫长的演变过程，人们在观念上还存在一些误区，很长一段时间没有将土地当作有价资产来运营，而是当作无价资产无偿划拨使用，所以大量的土地资产被形成静止资产无偿永久占用，土地使用权出让转让制度的确立，只有符合经济发展规律，顺应市场经济发展的需要，才可以最大限度地开发利用土地，增加土地价值。
二是法律政策有待进一步确立和完善。目前，各地相继出台了一系列政策，但相应的配套措施和办法没有出台，有些政策界限不够明确，具体执行中不好操作，如有的地方规定市、县土地行政管理部门根据经批准的土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，会同有关部门编制国有土地使用权招标拍卖挂靠牌出让方案，报同级人民政府批准，市、县土地行政主管部门根据批准的土地出让方案，编制国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让收支预算草案，经同级财政部门审核，报本级人民政府批准后，下达执行，财政、国土地部门具体如何操作还不明确。
三是用地大量实行征用制带有极大的强制性，征地价格偏低，不能运用市场经济价格杠杆的调节作用，与市场经济发展的要求不相适应，同时，政府也没有完全高度垄断土地一级市场，未能给政府带来巨额财政收入。对拖欠、少缴甚至于不缴国有土地有偿使用费收入的没有强有力的查处手段，所以违法占用国有土地使用权的情况时有发生。
三、规范土地出让收入管理的政策建议
1、建立健全规范的土地流转市场，确保国有土地使用权有偿使用费收入征收到位。一是要按照市场经济原则，确定农村土地等级，进行地价评估，显化国有、集体土地的资产价值。通过确定土地等级和评估地价，建立建设用地和农用地相衔接的地价体系，防止土地流转中地价的随意性，规范土地流转市场，保证国家和农民的利益。二是在强化用途管制和严格控制总量的前提下由国土部门代表国家垄断土地一级市场，实现国有土地使用权合理有序地流动，在保证不侵占农民利益的情况下，首先满足国有土地有偿使用费收入的征收。三是正确处理国家、单位和农民的利益关系，合理分配国有土地收益，确定合理的土地招标挂牌出让土地收益的分配比例，把政府所得的土地增值收益大部分返还给农民，切实维护农民、土地所有者、使用者的合法权利，特别是要保护原土地承包者的利益。四是还国有土地有偿使用权作为国家资产的本来面目，让国家在土地挂牌、招标出让中得到国家应该得到的收益，形成公开、公平、公正的土地出让机制。
2、严格土地收益征管制度。对国有土地使用权有偿使用费收入、耕地开垦费、土地复垦费等规费和政府性土地收入的征收，建议按照先征后返的原则，统一由地方设立专门的国有土地征收收入专户，所有征收的收入首先进入特设的专户，由专户直接划解省级国库（或专户），经省级财政和相关机关审查核实后，再按一定的程序返还给县（市）财政国库（或专户），防止国有土地收入及土地资产的流失。土地出让收益支出主要是用于城市建设和改制企业的职工安置，土地出让收益用于城市建设的数额应在年初预算中作出科学安排；改制企业的职工安置费用占土地出让收益支出的绝大部分，为保证改制企业职工的实际利益，建议政府本着兼顾公平的原则，统一各改制企业的职工安置费用标准，对改制后有结余的改制企业土地出让金统筹调剂，这样既可以增加政府财政收入，又能弥补一部分改制成本缺口大的改制企业，做到支持国企与政府增加收入的协调发展。
3、加强土地收购储备资金的财政财务管理。要健全土地收储管理办法，建立科学合理的收储成本测算方法。要多渠道筹集土地收储资金，可在收储土地收益中确定一定比例或在土地出让金支出预算中安排一定资金，建立土地收储发展基金，专项用于土地收储工作，实行土地收储资金滚动式发展。尽快出台国有土地招标、拍卖挂牌出让国有土地有偿使用收入财务管理办法。以利于对土地招标、拍卖挂牌交易行为进行全方位的控管，增加土地交易的透明度。
4、强化土地出让收入征管手段。建立国有土地使用权有偿使用费收入征收管理与行政领导责任制度，要与征收机关和领导责任挂起钩来，对因人为原因造成国有土地有偿使用费收入征收不到位，或是将国有土地有偿使用费收入大量流失而未采取相应措施的，实行领导责任追究制度。按照市场规律原则，让国有土地有偿使用权有偿使用费收入真正体现其市场价值，发挥其最大的经济和社会价值。
（作者单位：川汇区财政局） |
