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内容提要：依法治税是依法治国的重要组成部分。本文从推进依法治税进程的目的出发，结合基层地税工作实际，概述了当前依法治税工作中存在的主要问题，分析了问题产生的原因，提出了推进依法治税进程的建议。
关键词：依法治税 主要问题 原因分析 对策建议
党的十七大政治报告对加强党的执政能力建设明确了新思路、提出了新要求。税务系统要提高执政能力，必须以“依法治税是税收工作的灵魂”为重点，达到税务人员依法征税，纳税人依法缴税。围绕依法治税，笔者对近几年基层税收执法存在的共性和个性问题进行了调研，发现了一些制约依法治税进程的问题，并提出一些粗浅的建议。
一、当前制约依法治税的主要问题及原因分析
近年来，各级税务机关认真贯彻“聚财为国、执法为民”的税务工作宗旨，依法征收，地税收入稳步增长；发挥税收调控职能，支持地方经济发展；深化征管改革，建立基本适应法治化要求的征管模式；强化教育培训，优化税收服务；加强税法宣传，营造依法治税环境等，地税法治建设成效显著。但结合日常税收法治工作实践和近期调研情况看，当前制约依法治税进程的问题，主要表现在五个制约因素。
（一）税收计划与税源不足的矛盾制约着依法治税的进程。
税收计划是各级税务部门组织收入的主要指标，也是地方政府、上级机关绩效考核的重要依据。而现行财政预算体制采用的是基数加比例的办法，即：税收计划的下达根据上年度税收完成数，再加上“百分之几至百分之几十”不等的递增数。且这种计划大多是指令性的。这在一定程度上约束了地方对税收政策的贯彻执行。具体表现在两个方面：经济发达地区税源充足，怕计划递增，完成计划后搞“藏税于企业”，执法偏轻，少收或不收，对偷逃税网开一面，以留余地；经济欠发达地区税源不足，为保计划完成，个别基层人员置税收政策于不顾，征税不讲方法，执法不讲程序，收“过头税”，使税收政策在执行过程中出现偏差，加重了纳税人负担，造成经济和税收的恶性循环。近10年来，周口市地方税收计划由1997年的3.85亿元递增到2007年的8.3亿元，增长幅度达215.6%，而同期的税源变化不大。以企业所得税完成情况为例：1997年入库地方企业所得税8247万元，2006年入库地方企业所得税4558万元，同比下降了近一半。计划需求与税源不足的矛盾日益突出，税收工作的压力逐年增加，一定程度上也影响和阻碍了依法治税进程。
（二）税收征管体制不完善制约着依法治税的进程。近年来，我国的税收征管从条件到手段、从制度到机制都不断得到改进和完善，特别是“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式的确立，促进了税收政策的贯彻执行。但随着市场经济的发展和依法治国方略的实施，税收征管体制急需改进、完善。表现有四：一是税收管理员制度虽已全面实行，但税收管理员工作规范、作业标准及能级素质标准等尚未制定，缺乏有效的监督激励机制。二是纳税评估制度不完善。纳税评估的具体操作规程尚未制定，科学的纳税评估指标体系未能建立，评估面不大、评估手段不高、评估深度不够、评估效能发挥还十分有限。三是分析、评估、稽查互动机制尚未建立。由于机构设置和人员配备上的相对独立，目前我省税收分析、纳税评估和税务稽查三者之间的良性互动机制尚未建立，这种现状影响了管理信息的共享与税收征管质量和效率的提高。四是协调高效的税收管理运行机制尚未形成。系统内部综合管理部门与专业管理部门的横向之间、上下级税务机关的纵向之间协调高效的税收管理运行机制尚未形成，部门之间相互分离、各自为政、配合不力的现象依然存在，综合征管能力的发挥受到制约。通过调查了解，存在部分基层稽查和管理两系列争抢税源，扯皮现象较为严重。管理系列为了避免稽查找事揭短，不提供信息，不协助稽查；稽查系列为了完成稽查任务，只查固定税源，不查隐性税源和流动税源，寻找案源的积极性不高，造成稽查、管理矛盾，漏征、漏管现象时有发生。
（三）人员素质偏低制约着依法治税的进程。一是人员学历层次虽有提高，但第一学历普遍偏低。机构分设后，各级多途径抓学历教育，使全市中专以上人员比例由94年的占总人数的18.2%，逐步提高到2007年的96.2%，但第一学历大专的占3.69%，大学本科以上的占3.46%，且学历高的大都在市、县两级局机关，地税人员的整体素质和能力有待进一步提高；人员年龄结构不科学，30岁以下人员占7.69%，31-35岁人员占16.23%，36-45岁人员占53.23%，46岁以上人员占22.85%，30岁以下人员比例少，且近4年没有补充各类年轻同志。二是存在收税随意性大，人情税、关系税等现象。如在税款核定过程中不能深入细致调查，典型户调查达不到比例要求，没有科学依据，凭想当然定税，造成税负大户不重，小户不轻。三是重实体法、轻程序法的思想没有从根本上扭转。从近几年来市局在执法检查中发现的问题和听证、复议、诉讼案件来看，在实体法的执行上，一般没有大问题；但是在执法程序方面，往往存在这样、那样的问题。如在税款征收中，该采取税收保全措施的没有采取，该强制执行的没有强制执行，处罚纳税人未履行告知、听证程序等。主要原因：部分个体户账簿不健全，或建多套账、设账外账，不好统一，使收人情税、关系税的人有可乘之机。
（四）地方税税制结构体系不完善制约着依法治税进程。一是地方税收体系过于薄弱，缺乏主体税种。地方税一般都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。营业税是地方税体系中一个比较大的税种，但铁道部门、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税归中央，使之也具有了共享税性质。个人所得税是市场经济条件下一个十分重要的税种，在1994年进行分税制改革时，由于收入量少，征管难度大，划为地方税，但随着近年来收入的增加，又被中央调整为共享税。形成中央政府的收入增量越来越大，分配越来越向中央政府倾斜，而地方政府承担的事权和支出责任却有增无减，在通过正常的分税渠道无法获取足够财力，收支矛盾突出的情况下，地方政府只能通过盲目扩大地方收费权限和收费规模来保证政府职能的实现，不可避免的侵蚀了税基，形成“费挤税”，不利于依法治税的推进。二是国、地税征管权限划分易形成征管“真空”。分税制改革建立了国税和地税两套税务征管系统，并明确规定国税系统负责征收中央税和共享税，地税系统负责征收地方税，但在行使税款征收权时却出现了国、地税对企业所得税的征管权限交叉，导致征管真空、税源不合理流动等现象时有发生；城建税因其附加税性质决定了大部分税基由国税控制，地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权，不能有效掌握其税源，容易导致税收流失。三是税收司法保障体系不健全，税收刚性不强。新的刑事诉讼法实施以后，涉税犯罪案件的侦查由检察机关划归公安机关，税务与公安的联合办案体制没有形成。有的虽然建立了公安、地税联合办案制度，但财政部门未给公安部门办理涉税案件划拨专项经费，而税务机关的日常办公经费无法满足办案所需。另外，个别司法机关在办理案件时，或出于地方保护、或受罚款提留等利益驱动，往往“以罚代刑”，使得涉税犯罪现象屡禁不止。
（五）税收执法监督不力制约着依法治税进程。一是重视不够,认识不足。部分一线征收人员对税收执法工作还不够重视，仍然存在“一俊遮百丑”的错误思想，不能正确认识和处理规范税收执法与组织税收收入的关系。实际工作中只注重税收任务完成，忽视了税务执法过程。二是基层法制机构不健全，人力不足。目前，各县区局没有专门的税收法制机构，只有“税政法规科”兼管税收法制工作，况且只有1-2人，却要承担上级局4-5个科室分配的工作。往往是疲于应付上级安排的工作，很少有时间和精力考虑和开展执法监督工作。三是执法检查流于形式，责任追究力度不够。部分基层税务机关的执法检查和评议考核往往是走走形式，摆摆架子，不深入、不全面，不能及时发现执法中存在的问题；有的即便发现一些小问题，也只是口头说说，责任追究碍于情面、失之于宽，致使责任追究不到位，不能触及执法人员的切身利益，造成屡查屡犯，问题不断。
二、推进依法治税，贯彻依法执政观念的对策、建议
（一）严格税收计划管理，实现由重收入考核到重征管质量考核的转变。收入任务考核在组织收入工作，确保财政预算实施方面发挥了积极作用，但鉴于为数不少的地税机关往往把完成税收任务作为唯一目标。在税源充足的情况下，完成任务后，存在有税不收现象；在税源不足的情况下，为了完成任务搞虚收空转，寅吃卯粮，严重影响和阻碍了依法治税进程。建议在组织收入工作考核上，加快征管信息化进程，尽量剔除人为考核因素，把征管质量高低作为征管水平好坏的主要依据，实现征管质量考核质的转变。
（二）严格岗责追究，实现征管查由“单兵作战”向“协同共治”转变。严格稽查管理，实现由“收入型”稽查向“执法型”稽查转变。在税务稽查管理的各个环节建立科学、严密的管理制度，从提高稽查面、稽查率、入库率、处罚率、滞纳金加收率等方面安排稽查工作计划；要在规范税务稽查内部选、查、审、执各环节管理的同时，协调好稽查机构与征收、管理机构的关系，互通信息；要通过日常税收征管发现问题，实施选案，以此达到规范税收征管的目的；要加大对涉税违法案件的查处力度，对构成涉税犯罪的要移送司法机关，决不姑息迁就。
（三）严格教育管理，实现“人管人”向“制度监督管人”的转变。税收执法效果的优劣取决于税务人员政治、业务素质的高低。推进依法治税，必须提高税务人员素质和执法水平。一要加强思想政治教育、职业道德教育和勤政廉政教育，使税务人员树立正确的世界观、人生观、价值观和坚强的政治责任感，强烈的事业心，热情为纳税人服务的公仆意识，在税收工作中勤勤恳恳，克己奉公，营造“依法治税”的良好氛围。二要有的放矢地开展业务培训，确保每一岗位的税务人员都成为本岗位的内行。三要在全体税务人员特别是征管、稽查人员中开展学法活动。四要建立严密地监督制约机制。加强对执法行为的事前、事中、事后、事外监督。抓事前监督，过程与结果并重，规范执法程序；抓事中监督，被动向主动转移，强化内部管理；抓事后监督，考评与追究结合，发挥制约作用，使监督工作介入税政、征收、管理、稽查、法制等行政执法的全过程；抓事外监督，把文明办税“八公开”、办税程序等对外公开，自觉接受纳税人、人大代表、政协委员和社会各界的监督。
（四）优化税制结构，实现由“中央高度集中型”向“中央地方适当分权型”转变。一是以实现中央和地方财政分配关系的协调为目标，重新划分中央、地方税权。如：将营业税收入全部划归地方，使它们成为名副其实的地方税；在借鉴增值税的管理、分配方式的基础上，统一内外资企业所得税，由国税部门统一征收，按比例返还地方；个人所得税具有很强的收入再分配功能，其累进税率对于稳定经济也具有重要作用，因此个人所得税应归属中央为宜。二是本着简化税制、公平税负的原则，对地方税制的构成进行必要调整，取消陈旧税种，开征新税种，调整原有税种。如：改进个人所得税，实行综合与分类相结合的个人所得税制。调整和简化税率结构，税率应当区别不同类别的个人所得，设立一档或多档税率，简化工薪所得税率档次，减轻工薪阶层税负，强化对高收入者的税收调节力度，并朝有利于低收入者的方向发展；建立统一的房地产税制，开征物业税。三是要在规范地方政府或部门收费行为的基础上实行费改税。将目前的收费、基金中具有强制性、固定性、普遍性征收的部分项目改为征税，以扩大地方税收人规模。例如，对教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业收费附加和九年义务教育中的平均摊派部分的收费可统一改征文化教育税；对现在分别由劳动、民政、社会保险等部门征收的养老保险基金、医疗保险基金统并改为社会保障税；对由公路交通部门征收的养路费、车辆购置附加费，可并入车船使用税或改为征收燃油税；对现由环保部门征收的排污费改为征收环境保护税等等。由地方税务部门负责征管，财政部门统一支配，既可降低征收成本，提高资金使用效率，又可减少腐败现象的发生。
（五）严格执法监督，实现由“人工考核”向“信息化、程序化考核”转变。税收执法责任主要包括四个方面：即岗位职责、工作规程、评议考核、过错追究。加强执法监督，就要从思想认识、关键环节和考核方式上进一步强化。一是提高思想认识。税务行政执法水平的高低直接关系到税务机关的形象。要采取多种形式宣传教育，进一步提高税务干部队伍的税收法制意识，接受和强化执法监督意识。二是细化监督环节。要明确岗位责任，将各项执法责任明确到岗、到人；要规范执法规程，合理界定税务管理各工作环节的职能，完善岗责体系，优化业务流程，做到有权必有责、用权受监督、有错必追究；要严格责任追究，科学实施执法检查，从全局出发制订税收执法检查年度计划，将执法检查与执法监察、征管质量考核等综合性考核结合起来，通盘考虑，数据共享；要制定详细的执法检查方案，应认真调阅被查单位的有关资料，充分了解情况，尤其要注重与被查单位历史资料的对比，保持执法检查的连续性，避免随意性执法检查；要善于抓主要典型问题，刨根问底，做到查一警百，要严格落实执法过错责任追究制度，要实行执法连带责任追究制，强化领导以身作则、带头执法、依法行政的约束机制。三是建立税收执法激励机制。要构建奖惩结合的税收执法风险激励机制，从正负两个方面规范税收执法人员的执法行为，调动其正确执法的积极性。四是推进信息化管理。充分利用信息化手段考核实际执法情况，实现计算机自动考核为主、人工考核分析为辅的考核模式。利用税收执法管理信息系统和计算机自动考核，把税收执法的每一个环节都纳入计算机管理，用高科技手段对税收执法行为实施全过程的监控，从而实现用制度约束人、用程序规范人、用考核监督人的目的。（作者系地税局党组书记、局长） |
