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我国的社会保障是指国家通过立法，动员社会各方面资源，保证无收入、低收入者以及遭受各种意外伤害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步提高国民生活质量，维护社会稳定，促进经济发展。我国的社会保障体系包括社会保险、社会救助、优抚安置、住房保障、社会福利和慈善事业等方面的内容。
一、健全社会保障体系的重要意义
（一）健全社会保障体系是构建和谐社会的迫切要求
十六大第一次提出构建和谐社会。“和谐”二字从字面解释就是人人有饭吃，人人都能说话。和谐已经成为社会的主旋律，温家宝总理在十届人大五次会议记者招待会上讲到：我们改革和建设的最终目的是满足人们日益增长的物质和文化需求，这就需要解决民生问题。民生问题涉及人们的衣食住行，但当前最重要的是促进教育机会的均等、实施积极的就业政策、逐步缩小收入分配差距、建立覆盖城乡的社会保障体系。解决民生问题首先应着眼于困难群体，因为在中国城乡，困难群体占有相当大的比重，特别是农民。他比喻：一个舰队决定它速度快慢的不是那艘航行最快的船只，而是那艘最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。也就是说，农民的收入提高了，农村经济发展了，中国的经济才能全面发展。
关于贫困人口问题：按照联合国标准每人每天消费一美元以下为贫困人口，我国就有不少于两亿人处于这个标准以下，仅次于印度，居世界第二。按我们国家标准年收入在680元以下为贫困人口，目前全国还有2300多万农民没有解决温饱问题。加上非农业人口,这个数字会更大。河南省城乡低保对象近300万人。截止目前,我市城乡低保对象已经超过40万人，加上失业、五保户、优抚对象等达120多万人。
目前，我国人口老龄化问题日趋严重。2006年60岁以上的老人占全国总人口的比例为11%。按国际惯例，我国已进入老龄化社会，据统计，我国到2045年老人占总人口的比例将达到30%。有人说我们国家是未富先老，而西方国家是先实现工业化，后进入老龄化，是先富后老，中国工业化还没有完成，老龄化就提前到来。老年人的花费尤其是医疗费用是年轻人的几倍,给养老保险、医疗保险的基金支付带来严峻挑战。
另外，群众因病致贫、因病反贫问题也十分突出。如果这部分人的养老、看病、生活问题得不到解决，全面建设小康社会、构建和谐社会将是一句空话。
（二）健全社会保障体系是促进社会公平的重要手段
据统计，我国城镇居民的收入增长速度从1998年以来平均为8.6%，农民的收入增长速度为4.3%。城乡收入比是3.2：1。世界上大多数国家城乡居民的收入比都小于1.6，只有几个国家大于2.0，我国是其中之一。目前，我国收入分配差距达到了0.46，已经超过了国际公认的警戒线。我们在对城市低保户进行普查时发现，低保对象大部分挤住在棚户区，有的甚至连住房也没有。由于企业经营不善、夫妻下岗、患病等原因，三口之家中月收入100多元的家庭还占有一定比例，相当一部分人还没有解决温饱问题。有人形象地比喻我们国家，走进东部像走进欧美，走进中部像亚洲，走进西部像一些落后的非洲国家。
经济发展了，收入蛋糕在不断做大，怎么分享这个蛋糕，分享经济发展的成果,直接影响和谐社会的建设。如果社会保障机制不健全，收入分配不公，就会引发各种矛盾，造成社会不稳定、不和谐。所以我国目前的政策取向原来是注重效率、兼顾公平，现在是更加注重公平、注重民生。
促进社会公平实际上就是财政政策通过发挥稳定经济、优化资源配置、调节收入分配等方面的作用，使社会收入形态由“哑铃”型结构向“橄榄球”型转变，通过提高中等收入人群的比例，逐步缩小收入分配差距。通过转移支付把财政资金转移给社会低收入者和弱势群体，如社会保障支出，包括养老、失业、医疗、就业再就业、城乡低保、农村五保户等支出，就是财政补贴政策的具体体现，绝大多数情况下，补贴的对象都是低收入群体，这样就可以在一定程度上促进社会公平分配。
（三）健全社会保障体系是公共财政职能的具体体现
什么是公共财政？简单地说，公共财政就是市场经济财政。财政的覆盖范围越大，公共化的程度就越高；如果仅仅覆盖城里人或者城里一小部分人，那就不是公共财政了。为什么我国城乡差距这么大？就是因为长期以来我国重视城市的发展，财政投入偏向城市，政府没有实现公共财政的均等化，导致农村经济发展落后，教育落后，农民素质低。公共财政的阳光要普照全国大地，就是不仅要完善城市社会保障体系，还要加快农村社保体系建设的步伐。
二、我国社会保障政策解读及发展趋势
我们国家经济发展的前景看好，专家预测未来10年内可以保持高速增长。据统计：2006年中国经济总量已经突破20万亿大关，达20.9万亿，仅次于美国、日本、德国。财政收入3.96万亿，有财力做保障，加上政府的重视，所以我国社会保障制度的未来是乐观的，我们完全有能力解决好民生问题。
经济越发展，社会保障工作越重要。财政资金正在逐步退出竞争经营性领域，不断加大对困难群体的倾斜力度。中央经济工作会议精神很明确，“十一五”期间，要调整支出结构，加大对社保基金的投入，全国13亿人，争取人人享受社会保障、医疗保险。公共财政的职能将逐步显现。
从1998年到2006年，全国社保资金支出由598亿元增长到4181亿元。今年中央财政又安排社会保障支出2019亿元，比去年增加147亿元。安排公共卫生支出312亿，增加167亿，增长了86.8%。安排新农合资金101亿元，增加58亿。安排三农支出高达3917亿，增加520亿。安排教育支出838.54亿，增加590亿。这些数字足以说明国家对民生的重视。
（一）新型农村合作医疗将覆盖全国
新型农村合作医疗制度是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，通过个人缴费、集体扶持和政府资助多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它是帮助农民抵御疾病风险，提高农民健康水平，缓解群众“看病难、看病贵”的重大举措。新农合的“新”体现在三个方面：一是政府要承担为合作医疗交费的责任；二是主要保大病和住院；三是实行县级统筹。
国家2003年开始搞试点，2008年将在全国范围内铺开，2010年要覆盖全国。目前全国80%的县已经实行新农合，参保人数达4.1亿人，占整个农业人口的51%。
（二）全面实行城市和农村低保制度
我国城市低保制度1999年开始建立，被称为社会保障的最后一道“安全网”。目前全国所有城市都先后建立了低保制度。2006年全国城市居民最低生活保障人数达2227万多人，人均月保障标准是162元。
农村低保制度原来被称为特困救济。为确保农村贫困人员获得稳定的保障，十六大提出有条件的地方探索建立农村低保制度，去年7月开始全面实行。保障标准也是由当地政府制定，一般在每人每年600-1200元之间。目前全国已有25个省、2133个县市区初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受到了保障。随着经济的发展，保障水平在不断提高，覆盖的人数也会越来越多。
（三）基本养老保险将实现省级统筹
我国的基本养老保险从80年代开始探索，刚开始参保对象是国有企业的职工。后来扩大到城镇各类企业和个体劳动者，不管是在职职工，还是自由职业者，只要参保交费够15年，退休以后就可以按月领取退休金。随着社会的发展，国家机关和事业单位也要纳入养老保险。
为了提高统筹层次，增强养老保险基金的抗风险能力，2005年我省各市实现了市级统筹，下一步要逐步实现省级统筹，实现省级统筹后，可以在全省范围内统一调度和使用养老保险统筹基金，参保职工如果在河南省范围内更换工作岗位，只需转移养老保险关系，而不用再转移养老保险基金，可以促进省内人才合理流动，在减少管理层次和环节的同时，确保基本养老保险金按时足额发放。
目前养老保险面临的最大问题是做实个人帐户问题。据统计，2004年全国企业养老保险个人帐户空帐已经是7000多亿，每年以1000亿的速度增长，空帐越来越大。国家提出从2006年1月1日起逐步做实个人账户。在全国8个省市（天津、山东、上海、山西、湖南、湖北、新疆、河南）搞试点。每做实一个百分点，中央财政补助0.75，地方负担0.25，到5个点以后不再补助。以后形成的个人账户资金要与统筹资金分开由省级养老保险机构统一管理，纳入社会保障基金财政专户，不得相互挪用。中央财政补助部分，由省政府委托全国社会保障基金理事会投资运营。
（四）人人享有医保不再遥远
解决农民看病问题就是发展新农合，解决城镇居民的看病问题就是医疗保险。在城镇职工基本医疗保险和新农合快速推进的情况下，我国城镇居民尤其是未成年人和未就业人员的医疗保障问题越来越突出。从今年开始，启动城镇居民基本医疗保险改革试点，覆盖儿童、学生和其他没有就业的城镇居民。交费方式以家庭和个人为主，政府将对困难群众给予适当补助，主要是保大病。
为了方便群众患病能够及时治疗，缓解群众“看病难、看病贵”问题。国家也下了很大决心，在城市是发展社区卫生服务体系。国家要求2008年省辖市和有条件的县级市基本建立城市社区卫生服务网络。2010年包括县级市要建立比较完善的城市社区卫生服务网络。农村卫生服务体系发展规划是健全县、乡、村三级农村卫生服务网络，每个乡镇由政府办好一所卫生院，支持每个行政村设立一个卫生室。达到农民小病不出村，住院不出乡，一般大病住院不出县。
三、我市财政社会保障现状及今后的工作思路
（一）我市财政社会保障现状
我市财政社保部门从1997年成立到现在，已走过了10个年头。目前，全市范围内城乡社会保障体系初步建立，在保障人民群众的基本生活、促进我市的经济发展和维护社会稳定方面发挥了重要作用。
1、城乡低保制度基本建立。截止2007年底，我市有12万名城市低保对象，人均月保障标准市直、项城、川汇区是160元，其他县是128元，达不到这个标准的补齐，2008年最低补差水平不低于95元。从1999年以来，我市累计投入低保资金4.17亿。我市于2006年开始实行农村低保制度，按农业人口的3.3%计算，截至2007年底,我市有32万名低保对象享受到了最低生活保障；从2008年开始每人每月补差标准不低于40元。
2、就业和再就业政策体系基本形成。近两年就业再就业政策调整较大。国务院（2005）36号文件《关于进一步做好就业再就业工作的通知》，核心内容是8个字：延续、扩展、调整、充实。再就业优惠证的发放范围扩大了；增加了对4050人员和灵活就业人员的社保补贴和困难群体的职业技能鉴定补贴；对其他失业人员的小额贷款给予50%的财政贴息；公益性岗位的社保补贴在养老保险、失业保险的基础上增加了医疗保险和工伤保险；职业培训从再就业人员扩大到就业人员和农民工。
3、社会保险覆盖面不断扩大。2007年底，城镇企业职工基本养老保险参保人数达29.89万人。失业保险参保人数达到38万人。参加工伤保险的人数为14万人，其中农民工2.6万人。城镇基本医疗保险覆盖人数为37.2万人，女工生育保险制度今年建立。
4、社会保障支出迅速增长。从2001年到2007年，全市社保资金支出由4.1亿元增长到20.6亿元，增长近4倍，占全市财政支出的20%。2007年全市财政预算安排社会保障支出11.8亿元，比去年增加3.4亿元，增长40.5%。安排公共卫生支出3亿元（包括新农合），增长85.8%。安排抚恤和社会救济1.6亿元,增长78%。
（二）我市财政社会保障工作存在的问题
周口是一个农业大市，农业人口占全市人口的90%以上，是“三农”问题表现最为突出、最集中的地区之一，财政社会保障问题也最为突出，也最具有代表性。目前存在的主要问题：城乡社会保障制度发展不平衡；农民几乎没有社会保障；城市也没有完全覆盖；社会保障资金管理和使用上还不规范。随着社保政策往农村推进速度的加快，由地方财政配套的资金越来越多，由于财政困难，没有能力负担，有些政策也不能很好地落实到位。具体表现在以下几个方面：
1、社会保障覆盖面窄。由于我市工业化、城市化水平低，享受养老、失业、医疗、工伤保险的人数也就是50万人，城市低保、农村低保、五保户、优抚对象大体也是50万人，仅占总人口的10%。
目前，新农合全国覆盖面80%，河南省159个县市区已有146个参加新农合，覆盖人口7047万人，占整个农业人口的92%，而我市2006年以前只有太康和项城两个县市参加。今年有扶沟、沈丘、鹿邑、淮阳4个县参加，覆盖人口629万人，占整个农业人口的66%，低于全国、全省水平。
2、就业再就业工作任务比较重。据统计，我市城镇每年新增劳动力10万人，劳动力需求每年仅6万人左右。在近400万农村富余劳动力中，每年都需要一部分向非农产业转移，而我市的工业基础薄弱，所以就业压力非常大。
3、养老保险、失业保险基金支出缺口越来越大。目前全市领取养老金人数是79000人，每月支出养老金8000多万元，加上2008年1月1日给企业离退休人员调整工资，预计支出达到9个亿。近几年我市又处于失业高峰期，由于企业改制破产，解除劳动关系，失业人员大量增加。预计今年我市养老、失业金收支缺口较大，地方财政压力增大。
4、医疗保障制度不完善。农村卫生基础设施建设和资源合理配置存在一定问题，由于农村卫生经费得不到保障，优秀医生集中在县以上的大医院。农村基层卫生医疗条件落后，技术服务水平较低。
（三）我市财政社保工作思路
我市目前的经济状况和存在问题，无疑给财政社保工作提出了更高的要求。今后一个时期社会保障工作的指导思想是：认真贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步完善养老、失业、医疗、低保等城镇社保体系；加快新型合作医疗、五保户供养、低保户救助等农村社保体系建设的步伐。使广大人民群众都能享受到公共财政阳光的温暖，今后一个相当长的时期财政社保工作都会围绕这个目标去努力奋斗。
1、坚持“发展是第一要务”的观点
要发展经济，使经济发展的成果体现在财政收入上，提高财政收入占GDP的比重。壮大财政实力，为经济运行提供财力保障和物质基础。不断提高生财、聚财、用财和驾驭社会主义市场经济的能力。要树立科学的发展观。科学发展观的本质就是把人作为物质财富的创造者，又是财富的终极享用者。经济社会要协调发展，就是一方面丰富物质财富，一方面社会保障、卫生、教育、就业都要跟上。还要注重研究政策，把握国家宏观政策走向，抓住省委、省政府加快发展黄淮四市的机遇，积极争取上级支持，减轻地方财政压力。
2、尽快健全与我市经济发展水平相适应的社会保障体系
一是进一步完善城乡低保制度。配合有关部门，规范城乡最低生活保障范围，增加最低生活保障资金，进一步完善低保对象有进有出、补助水平有升有降的动态管理机制，做到应保尽保，按标施保。
二是继续做好就业再就业工作。要会同有关部门，落实就业再就业的各项优惠政策，积极推进小额担保贷款工作，重点做好失业和关闭破产企业人员的再就业工作，优先支持“零就业”家庭实现有人就业。逐步建立完善政府扶助、社会参与的职业技能培训机制。督促各级财政调整支出结构，增加就业再就业支出。按照规定落实特定政策补助，抓紧解决国有企业历史遗留问题。要继续做好城乡初高中毕业生、进城务工农民和被征地农民培训就业工作。根据我市实际，有针对性地采取措施，结合新政策范围广、项目多、力度大的特点，各级财政部门要会同有关部门，制定具体实施办法，切实加强资金管理，专款专用，提高资金使用效益，确保就业再就业政策的落实。
三是做好新型农村合作医疗扩大试点工作。进一步扩大新型农村合作医疗试点范围。加大宣传力度，提高参合率。按照实际参加新型合作医疗人数和补助标准，足额安排财政补助资金。加强对合作医疗基金的管理，制订切实可行的新农合实施方案，确保参合农民真正受益。
四是支持公共卫生事业发展。积极发展社区卫生，完善财政补助机制，探索政府“花钱”购买基本医疗服务的方式。完善农村医疗卫生服务网络，改善农村医疗卫生条件。扩大计划免疫范围和免费救治重大传染病病种。加大艾滋病、结核病等重大疾病防治资金的投入力度，完善管理办法。
五是稳步提高五保对象集中供养率。这是省委十件实事之一，也是市委十五件实事之一。2007年集中供养率是30%，2000年要求达到40%。要多渠道筹措农村敬老院建设资金，加快敬老院建设步伐，加强资金管理，力争农村五保户集中供养率今年提高到40%，探索建立五保户集中供养服务体系。进一步完善农村五保户集中供养和分散供养的经费保障机制。
六是加速城镇化进程、扩大农民就业。随着建设小康社会进程的加快，怎样使农民成为有技术的工人，用市民的标准培养农民，用城市的标准建设农村，是国家政策今后努力的方向，也是广大农民的期盼。
3、加强社保资金管理，创新管理模式
财政社保部门主要是配合有关单位工作，监督并管理好资金应该是我们的主线，要发挥好财政的职能作用，要积极主动，做好预算。公共财政和传统财政不一样，要有新理念，不能只是政府的帐房先生，要做财务总监，参与到项目的管理以及经济建设的全过程，给政府当好参谋。
4、注重调查研究，加大改革宣传力度
以市财政局社会保障科设立十周年为契机，关注难点，注意热点，积极开展调查研究，深入到群众中去，及时发现存在的问题。加大社会保障改革宣传力度，同时开展“社保政策有奖征文”活动，组织专家进行评审。通过媒体广泛宣传，使全市人民了解国家的惠民政策，积极促进和谐社会建设，促进经济社会又好又快发展。
（作者单位：周口市财政局） |
