农业主产区财政经济发展的政策研究

赵天冉

    [摘要] 表面上看，农业主产区普遍陷入财政经济困境的原因在于农业的弱质性及生产要素的流出，在于国家对农业主产区的补偿不足，支持不够，本质上在于中央和地方对粮食安全的职责划分不清，在于农业主产区游离于国家的工业化进程之外，经济结构难以升级。在这样的制度安排下，农业只提供积累，没有及时得到回报；农民工只为工业化、城市化做贡献，无权享受现代化、城市化的成果。农业主产区要摆脱困境，根本途径是在打造国家粮食生产核心区的同时，加快工业化、城市化、农业现代化步伐。因此，要以是否有利于工业化、城市化、农业现代化为标准，对现有惠农政策进行检讨。对中央来说，要在划清中央和地方在粮食安全方面的职责的基础上，由中央承担支农支出的责任，对农业主产区的贡献给予足够的弥补，保证农业主产区政府和农民的基本收益，把粮食安全建立在农民和农区政府的积极性之上；加快土地制度、农村社会保障制度、人口流动制度等改革，帮助农业主产区减轻负担，扫清农业现代化和工业化、城市化的障碍。对农业主产区来说，要在促进农业现代化、保证粮食生产的前提下，发挥后发优势及劳动力等资源优势，以产业战略转移为契机，打造投资凹地，选准突破口，趋利避害，高端切入，积极推进工业化进程，加快工业化、城镇化步伐，促使农村剩余人口向城镇、向其他地区转移，实现跨越式、超常规发展。
    一、农业主产区经济发展缓慢、财政困难是普遍现象
    农业主产区是国家粮食安全的保障。如农业大省、粮食大省的河南，粮食综合生产能力稳定在4000万吨以上，粮食总产量占全国的1/10左右，已连续7年居全国第一位，其中小麦产量占全国1/4左右。正常年景，全省粮食总需求3500万吨左右，每年可向省外提供商品粮750万吨左右。河南用占全国1.74%的国土面积养活了占全国7.5%的人口，而且还有余粮外调，为实现全国粮食供求平衡做出了巨大贡献，粮食成为河南的一张名牌，为河南争得了荣誉，而这个贡献主要来源于粮食大县、农业大县。2006年全省粮食总产5055万吨，创历史最高水平。其中，粮食总产排全省前35位的县总产2584.6万吨，占全省的53%；35县总人口3571.82万人(包括城市人口)，按乡村人口消费粮食标准450斤/人（包括口粮及饲料、种子留粮）计算，自行消费粮食803.7万吨，为全省和全国提供商品粮1780.9万吨。毫无疑问，河南省对国家的粮食贡献主要来自于这35个粮食大县。而这35个产粮大县主要集中于黄淮平原，其中周口、驻马店各7个，商丘5个，信阳4个，四市共计23个，占67%。黄淮四市其他各县也以农业为主。如周口9个县市中，只有西华和扶沟两县不在35个产粮大县之列，这两个县也是典型的农业县。农业主产区为国家的粮食安全做出了贡献，但自身经济发展缓慢。
    一是工业化水平低。从三次产业结构看，2006年，全国三次产业结构比例为11.7：48.9：39.4，河南省为16.4：53.8：29.8，河南省县级平均水平为21.6：53.7：24.7，而35个产粮大县为31.9：42.4：25.7。作为农业大省，河南省一产比重比全国高约5个百分点，三产则低10.4个百分点；而35个产粮大县一产比重比全国高20.2个百分点，比全省高15.5个百分点，比全省县级平均水平高10.3个百分点。按照目前普遍使用的判断标准（即实现工业化时，农业增加值占GDP比重应在20～15％以下，工业比重为40～50％以上，服务业比重应在40～50％以上），我国整体上已经进入工业化阶段，河南省也基本上实现了工业化，而35个产粮大县则仍处于前工业化阶段或初级产品生产阶段。从产业层次上看，不但农业主产区工业以初级农副产品加工为主，而且由于缺少资金投入，消费能力有限，农业的装备水平、科技水平也很低，信息、金融、商贸等服务业还很不发达。
从人均收入水平看，2006年，全国人均GDP16084元，约折合1961美元（按2005年12月汇价8.2元/美元计算，下同），河南省人均GDP13313元，折合1623美元，全省县级人均为10736元，折合1309美元，35个产粮大县则只有7166元，折合873美元，不到全国平均水平的一半。按照国内外通常使用的钱纳里归纳的工业化阶段划分标准（按2005年汇价计算，人均收入水平分别达到745～1490美元、1490～2980美元、2980～5960美元、5960～11170美元、11170～17890美元、17890～26830美元，则分别进入了前工业化阶段或初级产品生产阶段、工业化初期、工业化中期、工业化后期、后工业化或发达经济初级阶段、发达经济阶段），我国和河南省已进入工业化初期阶段，县级基本上也进入了工业化初级阶段，35个产粮大县则仍处于前工业化阶段或初级产品生产阶段，与工业化初级阶段还有相当大的差距。
从就业结构看，2006年，全国从业人员中第一产业占42.6%，第二产业占25.2%，第三产业占32.2%，河南省分别为53.3%、23.6%和23%，河南省县级分别为56.6%、22.3%和21.1%，35个产粮大县则分别为58.1%、21.1%和20.8%，第一产业就业比重比全国高15.5个百分点，第三产业则低11.4个百分点。一般认为，实现工业化时，农业劳动力占全部从业人数的比重为20％以下，工业劳动力比重为20～30％之间，服务业比重在50～60％以上，而河南省无论从全省平均水平看，还是从35个产粮大县看，即使排除外出打工的农业从业人员，与这一标准也都有相当大的差距。这一方面说明农村劳动力剩余严重，一方面说明我国农业劳动生产率不高，农业装备水平差，机械化水平低，农业现代化滞后于工业化。
从全省108个县(市)排名看，35个粮食产量最大的县总产值平均排名第53位，人均产值平均排名第77位，工业增加值占GDP比重平均排名第73位，除几个省管县外，人均产值全部排在50名之后。如果除去几个省管县，生产总值平均排名第58位，人均产值平均排名第80位。
二是城市化水平低。由于农业主产区以农业为主，工商业不发达，人口难以集聚，主要分散居住在广大农村，城市化水平很低。2006年，我国城市化率已经达到43.9%，而作为农业大省，河南只有32.5%，比全国水平低11.4个百分点。而作为农业主产区的黄淮四市平均只有24.4%，比全国水平低近20个百分点，35个农业大县的城市化水平更低。一般认为，城镇人口上升到60％以上，才有可能达到工业化水平。这从另一个侧面说明，虽然我国和河南省整体上的经济结构、人均收入水平已经达到工业化初、中级阶段，但城市化严重滞后于工业化，转移农村剩余劳力、加快城市化步伐的任务还很重。
三是开放度低。从对外贸易看，2006年，黄淮四市外贸进出口总额56173万美元，只占全省的5.9%；人均只有15.9美元，不到全省平均水平的16%。从外商投资情况看，2006年，在全省实际利用外资总额增长50.1%的情况下，黄淮四市实际利用外资总额18115万美元，比上年减少9.9%，利用外资总额只占全省的9.8%；人均利用外资5.1美元，占全省平均水平的27.3%。
表现在财政上，就是财政收入规模小，财力紧张，财政困难，公共服务水平很低。2006年，全省县级平均财政收入23538.6万元，35个农业大县平均16074.8万元，比全省平均水平少7468.8万元；35个产粮大县财政收入平均排名第67位，如果扣除几个省管县，则排名第72位，即35个产粮大县财政收入在全省基本上都排在70名以后。
在上世纪90年代以前，农业大县的经济实力基本上都处于中等以上。90年代中期以来，我国工业化步伐加快，经济进入高速增长期，而农业大县经济增长缓慢，“农业大县，工业小县，财政穷县”的问题突出出来。1990年，河南省34个县被确定为贫困县，其中粮食总产在全省前35位的（以2006年产量为准）10个，占贫困县的29.4%；2002年，又根据各县经济发展情况对贫困县进行了调整，贫困县总数增加到44个（增加了10个省级贫困县），除两个县脱贫外，新增贫困县12个，其中滑县、商水、夏邑、郸城等9个农业大县纷纷“跨入”贫困县的行列，再加原来的农业大县，贫困县中农业大县占43.2%，比1990年增加14个百分点；全省粮食产量最大的35个县中，贫困县19个，占54.3%。
二、农业主产区经济发展慢的原因
农业主产区之所以经济发展普遍，有客观的原因，有体制的原因，也有主观自身的原因。
（一）限制农业主产区经济发展的外在客观原因
1.农业发展与经济增长存在矛盾
经济社会发展表现为经济结构的不断调整、升级，表现为原主体产业的盈利能力降低从而使生产要素不断从旧的主体产业流入新的主体产业。由农业社会进入工业社会是人类社会发展的必然规律，生产要素不断从农业领域流出也是必然现象。也就是说，农业为工业化做出贡献，农业、农村为工业化提供资本积累是经济增长规律的要求，在工业化初期，必然伴随着农业和农村的日渐衰弱。当然，在完全竞争的市场条件下，生产要素自由地在各产业部门间流动，使各行业均能达到社会平均利润水平。所以，世界发达国家的农业一般也很发达。但这也要有一个过程：一是政府给农业以补贴及其他调控支持，促使生产要素流入农业；二是工业化为农业提供技术装备及管理、信息等支持，帮助农业实现现代化，提高农业劳动生产率。我国仍处于工业化初期，农业、农村和农业主产区仍将承担社会发展的成本，其中农业大县是主要承受者；农业大县将主要精力用于农业，农业发展了，工业化的步伐慢了，经济增长速度必然缓慢。
在工业化初期，农业、农业地区处于单纯的贡献地位，农业的发展难以为本区域的经济增长做出贡献，甚至成为本地区经济增长的拖累。同时，一个地区内的生产要素尤其是土地是一定的，用于农业生产的多了，用于工商业的必然减少，发展农业要求保护耕地，排斥工商业对耕地的占用，这无形中就限制了经济发展。
2.农业的弱质性决定了经营农业难以致富，决定了农业大县必然是财政穷县
农业的弱质性首先表现在农产品的需求弹性小。即由于粮食是人们的生活必需品，其需求又有一定的极限，短期内需求比较稳定，并不随粮食价格的变化而变化。同时，粮食的供给弹性也很小，粮食生产的周期又很长，粮食价格的上涨并不能马上使粮食供给增加。这样，当粮食供给不足，粮食价格上涨时（一般是因灾而大幅减产），农民可以出售的粮食比正常年景大幅减少，收入难以增加；当风调雨顺而粮食丰收时，因需求有限而会使粮价大幅下降，造成“谷贱伤农”，农民收入也难以大幅增加。
农业的弱质性也表现在农业的技术经济限制上。农业的发展受土地的制约过大，劳动和其他投入带来的边际收益递减明显，除非特别大的技术突破，经营农业增收有限。如扶沟县是我国农业综合开发先进典型，依靠劳动力的密集投入走上了农业深度开发之路。先是推广麦棉套种，两种两收，接下来发展到“三熟”、“四熟”、“五熟”，甚至“六熟”，充分利用农作物生长的时间差、根系深浅差和秸秆高低差，立体套种，提高土地产出率。但随着土地开发利用程度的提高，农民收入在经过一段时期的上升之后开始在2000元左右徘徊，2000年以来，由于农作物病虫害抗药性增强、土地肥力下降，农民投入增多，收益开始下降。2003年，农民人均纯收入已减至1740元。2004年国家开始对农民实行补贴，2005年，又加大补贴力度，增加良种补贴、农机补贴等，并取消了农业税，但农民人均纯收入仅增加到2266元，在全省列第87位。
农业的弱质性还表现在农业经营方式落后上。由于人多地少，农村劳动力不能随经济发展而同步转移出去，致使农业经营规模过小，传统的小农经济经营方式改变难度大，现代科学技术在农业中推广应用速度慢，经营农业不可能盈利。
当然，农业弱质主要是传统农业。将工业化的成果引入农业，农业生产经营规模化，并运用现代信息技术进行营销后，则可有效改变农业的弱质地位。但我国还不具备这些条件。
农业作为农业主产区的主体产业，提供的GDP增长缓慢，提供的财政收入为零。当非农业主产区将主要精力用于能提供更多GDP和财政收入的非农产业时，农业主产区却用于弱质的、主要功能是保证国家粮食安全的农业，两者的经济差距越拉越大是必然的。
3.大量农村剩余劳动力难以转移出去，也加重了农业地区的负担
随着科技进步和社会发展，农业生产效率得到一定程度的提高，再加农业主产区人口基数大，人口自然增加的绝对额大，使农村形成了大量的剩余劳动力。但是，一方面农村工业化和城镇化速度缓慢，剩余劳动力难以自身消化；另一方面，城乡分开的户籍制度、限制劳动力流动的政策，使农村剩余劳动力向城市、向经济发达地区转移的速度缓慢。即使大量“农民工”外出打工，也由于自身素质低，只能从事简单的体力劳动，收入不高，难以在城市定居。这样，大量农村劳动力只好依附在有限的土地上，与原有土地经营者平分耕地以维持生计，致使农业经营规模不断缩小。这加剧了农村经济发展、农民收入增加与农业小规模经营的矛盾，背离了人类社会发展规律，阻碍了科学技术在农业的推广应用，阻滞了农业现代化的进程。
农业现代化、规模化是农业发展的方向，是提高农业效率和效益、增加农民收入、缓解农业主产区财政困难状况的根本性措施。应该说，如果农民经营规模适当(即与生产力发展水平相适应)，经营农业也能致富；农业主产区人口适度，与耕地承载力相适应，地方政府财政也不至于如此困难。比如，发达国家的农业资本家能够获得平均水平的利润，农业主产区地方政府也能获得足够的财政收入并提供平均水平的公共服务。而我国农村大量剩余劳动力难以转移出去，成为农业现代化难以逾越的障碍，沉重的人口包袱成为制约农村经济社会发展的重要因素。
4.农业主产区缺乏发展传统工业的条件，难以找到启动工业化的切入点
传统发达地区有三种类型：要么拥有丰富的矿产资源，资源开采加工带动经济发展；要么居于交通要道，具有便利的交通条件，形成商贸经济中心；要么具有国家优惠政策的支持，形成投资洼地，使外部投资涌入。而农业主产区缺乏这些条件。一是缺乏矿产资源。矿产资源是传统工业的原料，是工业化启动的必备条件，也是积累工业资本、积累市场经营知识和经验、形成市场意识、竞争意识的基础。但农业主产区基本上都地处广阔的平原，地上无林，地下无矿，缺乏发展工业的原始条件，难以找到启动工业化的切入点。二是国家政策不支持农业主产区发展工业。在计划经济时代，除了少量带动作用小的轻工业项目外，国家很少在农业主产区投资建设工业项目；改革开放后，国家不断对沿海开发地区出台优惠政策，吸引国内外投资，农业主产区又成为投资的盲区。这样，农业主产区的工业化一直难以启动。三是从区位看，农业主产区一般远离经济中心，交通不便，经济落后，也加大了工业成本，对外地投资的吸引力弱。农业主产区要加快发展，必须另辟蹊径，绕开资源的制约，走新型工业化之路。
（二）农业主产区经济发展慢的体制性原因
1.中央和地方对保障国家粮食安全的职责划分不清，农业主产区承担了过多的粮食安全的责任
粮食是人类最基本的需求物品之一，从社会整体来说，粮食安全是重要的公共产品：一个民族粮食供应不足，食物匮乏，这个民族就会衰落甚至灭绝；一个国家粮食供应不足，就会引起社会动荡；全球粮食短缺，则会发生国家之间的战争。所以说，粮食是一个国家的战略物资，一个国家要强盛，首先必须保证充足的粮食供应。也正是为了全球的稳定，国际上都很重视粮食安全问题。如联合国、世界银行及其他国际经济组织都把提高发展中国家的农业生产能力作为重要职责。也正是由于粮食的重要性和特殊性，世界发达国家都很重视粮食安全问题，通过财政补贴提高本国的粮食生产能力，并通过粮食影响与其他国家之间的关系。
粮食安全作为重要的公共产品，要求国家为粮食安全负责，承担粮食安全的成本，确保粮食生产能力不断增强。但我国对保障国家粮食安全的职责划分不清，农业主产区承担了过多的粮食生产成本，将主要精力用于组织粮食生产，不但投入了大量的人力、精力，也投入了大量的财力。中央不但对农业主产区的贡献尤其是隐性贡献弥补不足，而且在农业主产区财政非常困难的情况下，还要求对上级的支农项目进行资金配套。
2.国家对农业主产区的支持不够，补偿不足
农业主产区为了促进粮食生产，除了直接的人力、财力投入外，还有隐性贡献。一是粮食储藏成本。如国有粮食购销企业的主要任务就是保证粮食库存和国家粮食供应，并在粮食价低时按保护价收购，保护农民种粮积极性。这样，粮食购销企业一般很难做到顺价销售粮食，尤其是在粮食多、市场价格低迷时，不得不高价收购，储藏到期时低价销售，财政补贴和政策性亏损在所难免。农业主产区储存、经销粮食没有带来财富，反而成为沉重的包袱。二是工农产品价格剪刀差贡献。工农产品价格剪刀差是工业化初期形成资本积累的主要形式，即通过工农产品之间价格的差异，使农民应获得的利益向城市居民转移，农业部门创造的价值向工业部门转移，由此为国家的社会经济发展和工业化提供了大量的原始资本积累。据测算，1978－2003年，河南省工农产品价格剪刀差达1482亿元。自然，这个贡献也主要由提供商品粮、承担粮食调出任务的农业主产区承受。三是劳动力贡献。农业主产区人口多，经济发展速度慢，自身劳动力承载能力有限，大量的高校毕业生到东部沿海发达地区和西部新兴开发地区创业，其中许多人贡献大，收入多，成为成功人士；经过中初级基础教育的农村剩余劳力也涌向东部发达地区和西部新兴开发地区，从事最苦最累最危险的工作，取得最低的工资报酬，成为这些地区剩余价值和原始积累的创造者。劳力输出地除了承担这些劳动力的教育成本(包括政府投入的教育经费及民间投入的大中小学生学费、生活费等)， 并“免费”为发达地区供应廉价劳动力外，也背起了这些劳动力的社会保障包袱。如留守子女和农民工的子女教育问题、农民工的社会保障和福利问题等。
但是，国家除了补助部分粮食企业亏损、安排部分支农资金外，其他成本均没有补偿。即使提供支农资金，也要求地方用自有财力配套。在财政困难的农业主产区，配套资金成为财政的沉重负担。
3.耕地保护政策限制了农业主产区的经济发展
为了保证粮食生产并稳步提高农业综合生产能力，我国实行了严格的耕地保护政策，限制对耕地的占用。农业主产区大多处于平坦的平原地带，土地肥沃，耕地面积占其土地总面积的比例远远高于非农业主产区，耕地保护政策对经济发展的限制要比非农业主产区严重得多。如河南省粮食产量居全省前15位的县耕地面积平均占其土地总面积的61.6%。这些县除了村镇、道路、河流外，基本上都是耕地；而且，由于耕作条件好，这些耕地基本上都被划为基本农田，受到国家严格的保护，这些县也没有足够的荒地开垦补充为耕地，用地难已成为其经济发展的瓶颈。而人均生产总值居全省前15位的县耕地面积平均占其土地总面积的35.26%，比例远远低于农业主产区；同时，由于耕作条件差，许多耕地没有被划为基本农田，这些县也有足够的荒山、荒坡等用于工商及城镇开发，即使占用了耕地，也有足够的荒地开垦补充为耕地，其经济发展受国家土地政策的限制要小得多。
而且，由于耕作条件好，农业主产区的耕地基本上都被划为基本农田，没有足够的荒地开垦补充为耕地，用地难已成为农业主产区经济发展的瓶颈。而非农业主产区耕地面积占其土地总面积的比例远远低于农业主产区，有足够的荒山、荒坡等用于工商及城镇开发，即使占用了耕地，也有足够的荒地开垦补充为耕地；同时，由于耕作条件差，许多耕地没有被划为基本农田，其经济发展受国家土地政策的限制要小得多。
工业化、经济发展的外在表现就是在原农用土地上开店办厂、务工经商，而耕地保护政策排斥工商业对耕地的占用，无形中就限制了经济发展。
4.国家没有把农业主产区纳入工业化进程之中，农业地区工业化难以启动
农业主产区的自然禀赋更适于农业生产，应该成为国家的粮食主产区，为国家的工业化提供积累也符合社会发展规律。但是，在市场经济条件下，一方面，农业人口应随工业化流出农业和农村，为农业扩大规模、提高效益创造条件；另一方面，在工业化积累完成以后，资金、技术等生产要素要流回农业，促进农业实现现代化，促进农村经济结构升级，否则，将阻碍经济的协调发展，产生一系列社会问题。这也是经济发展规律的要求。而我国将农业主产区定位于粮食主产区，形成了城乡有别的二元经济结构和农民、市民不同的二元社会结构，使农业主产区难以融入国家的工业化进程之中，陷入单纯贡献的境地。一是过多的贡献使农村、农业难以形成有效的资本积累，再加国家耕地保护政策的限制，农业主产区的工业化难以启动。二是限制人口流动、禁止农民进城定居的户籍制度，将农民束缚在农村，沿海开放地区、发达地区的城市化对农业主产区没有大的影响，农业主产区难以分享工业化的利益。三是国家的社会保障制度将农民拒之门外，农村社会保障体系难以建立，形成了城市、农村二元社会结构，农民只好依附在有限的土地上。这人为地增加了农民入城的障碍。最后，农村甚至乡镇公共设施建设也在国家的计划之外，造成农村基础设施薄弱，残缺不全，使工商业发展费用高昂，不但不可能吸引外地资本，本地的工商业也难以“萌芽”、发展。
地方政府财政实力的差别直接体现为产业结构的差别。发达地区以工业为主，财政实力较强；而农业主产区则由于农业难以给地方政府带来财政收入而陷入财政困境。
（三）农业主产区经济发展慢的自身主观原因
1.自身的发展动力不足
与经济发达地区相比，农业地区的发展动力明显不足。一是小农意识浓厚，缺乏开拓进取精神。农业主产区农业生产条件优越，如果没有天灾人祸，农民只要勤劳肯干，基本上没有衣食之忧。恰恰是这一有利因素，广大农民对农业种植产生了高度的依赖性，形成了根深蒂固的安于现状、小富即安的小农意识，缺乏强烈的进取心和竞争精神，缺乏危机感，习惯于自给自足，商品意识弱。二是封建残余多，家族宗派意识浓厚，盲目排外势力强。在广大农村，现代文明的影响力不足，传统文化甚至落后的封建迷信还有很大市场。在日常生活中，许多人还习惯于传统的生活方式，社会秩序主要不靠法制而靠家族来维持，生产组织主要靠亲友而不是科技、人才和现代化工具。三是仇富心理浓厚，排斥个人奋斗。受传统文化宣传、传统思想的影响，人们习惯于平均主义，不认为通过个人奋斗获得了财富就应得到社会的尊重。开放社会以富为荣，甚至不惜斗富，而农村普遍崇尚财不外露、怕露富。这些与市场经济的要求格格不入，在市场竞争中必然落败。这是农业主产区经济发展速度慢的内在原因。
2.投资环境不佳
资本的本性是追逐利润最大化，投资的目的是尽可能多地赢利，因而，只有良好的、能使利润最大化的投资项目才能对资本产生足够的吸引力；只有项目运行成本低、费用少的地方，才能形成投资洼地，吸引资金流入；只有吸引更多的资金流入，才能增强经济实力，加快发展，才能在地区竞争中获胜。因而，地区之间经济发展的竞争，实质上是投资环境的竞争。
投资环境需要建设，更需要下功夫营造。而农业主产区由于经济基础差，政府财政普遍困难，财力不足，无论是硬环境建设还是软环境营造，其能力和力度均与发达地区有较大差距。
从硬环境来说，一方面，由于财政困难，政府投入少，城市基础设施建设水平低，公益事业发展慢，甚至水、电、路等供应不足，影响工商业发展；另一方面，在全国性开发区、工业区等建设热潮中，农业主产区的投入与其他地区存在着明显差距，发达地区开发区、工业区等基础设施建设完备，出租厂房、设备等投资经营方式多样，而农业主产区的基础设施建设不足，甚至道路不通，水电不送，所谓开发区很大程度上不过只是喊喊口号、做做样子。
从软环境来说，一是重商意识不足，官本位思想严重。在农业主产区，虽然从各级党委、政府到民间，都知道只有发展经济才能改变贫困面貌，必须发展工商业才能富县富民，但决定人的地位的主要指标还是权势、官位，政府官员在企业家面前有一种天然的优越感，总是以“管人”、“管物”的面目出现，以管理者自居，没有把企业家当做衣食父母来看待；普通民众也以“做官”为唯一正途，而不崇尚创业，创业积累一些资产也不思做大做强，而是结交权贵。二是税负重。在发达地区，工商企业多，税源充足，可以很容易地完成税收计划和财政收入，征收尺度比较宽，不太重视零星税源及小税种。而农业主产区税源少，发达地区不愿征收的小税种成为主体税源，无“西瓜”可抱，只好“沙里淘金，拿放大镜捡芝麻”，征收尺度比较严，企业税收负担比发达地区重得多。三是收费多。一方面，农业主产区税源少，不得不把很大精力用于收费上，非税收入成为财政收入的重要来源，非税收入占财政收入的比重明显高于经济发达地区。比如，2007年，郑州市非税收入占财政收入的18.9%，周口市占25.9%，比郑州市高7个百分点。另一方面，农业主产区财政困难，公共部门经费供给标准低，大多只有“吃饭”钱，没有办事的钱，有时甚至连饭都吃不饱。在为企业办事时，就很容易向企业转嫁负担，向企业伸手，甚至借检查之名吃拿卡要，形成乱收费、乱摊派和乱罚款。四是服务不到位。一方面，由于投入不足，经费没有保障，有关部门没有能力、没有条件为企业提供周到的服务，致使一些服务项目和措施仅仅停留在纸面上、口头上，很难落实到具体行动上。更为重要的是另一方面，即有关部门官本位思想严重，服务意识不强，习惯于“管理”、检查企业，没有在如何为企业提供服务、为企业生产经营创造良好条件上下功夫。
3.基础设施条件差，也限制了农业主产区的发展
长期以来，我国把农村挡在国家的建设计划范畴之外，不但村镇规划不在国家的计划之列，村镇建设由农民自己解决，而且农村的道路、通讯线路等公共设施也都由农民自己集资建设，形成了明显的城乡二元结构，使农村的公共设施使用成本高昂，不但抑制了自主投资冲动，也使外来投资望而却步。
虽然外因只是经济发展的条件，内因是一个地方经济发展的决定因素，但从农业主产区财政经济普遍困难的现象分析，农业主产区左右不了的外在客观原因及体制性因素是限制其发展的主要原因。外在的客观条件不变，体制不理顺，制度不变革，农业主产区不可能改变贫困落后的面貌。
三、农业主产区加快发展的有利条件
近几年来，国家出台了一系列支持农村、农业发展的政策，并加大了对农业地区的投入，限制农业主产区发展的内外因素正在转变，农业主产区面临难得的发展机遇，也具有加快发展的良好条件。
（一）政策优势突显
我国进入工业化中期以后，经济发展速度加快。但是，国家重点支持沿海、沿边开发区、开放区的发展，强制要求农业地区为工业化提供积累，保障国家的粮食安全，不允许市场充分发挥调节作用，延缓了农业地区的工业化进程，造成工农差距、城乡差距过大，农业出现萎缩，21世纪初，我国粮食生产进行低谷，“中国粮食安全”问题成为世界瞩目的焦点。尤其是东南沿海等水资源条件较好、经济发展较快的地区粮食需求增长多，粮食生产能力下降快。2005年，东部10省市的粮食总产量比1998年减少614亿斤，下降17.6%，我国历史上长期形成的“南粮北运”格局已被“北粮南运”所替代。农业萎缩影响经济社会发展，造成农村社会不稳定。针对这一情况，2005年初的中央经济工作会议指出：“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。”胡锦涛总书记在中央农村工作会议上进一步阐明：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”依据“两个趋向”的重要论断，中央加大对粮食主产区的扶持力度，出台了一系列惠农政策，提出了促进中部地区崛起的区域发展战略，对中部地区老工业基地，比照振兴东北老工业基地的有关政策给予支持；对中部贫困地区，比照西部大开发的有关政策给予支持。河南省又针对农业主产区的实际，出台了支持黄淮四市发展的若干政策。这些政策从四个方面促进了农业主产区的发展：一是通过对种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机补贴、农业保险补贴等政策，改变农业的弱质地位，促进农业发展，增加农民收入，稳定农村社会，提高农民消费能力，刺激农村消费市场。二是通过增加对县市的一般性转移支付、产粮大县奖励、生猪大县奖励等政策，对农业主产区的贡献给予适当回报，增加地方政府财力，增强其保障能力，提高其公共服务水平，调动其组织农业生产的积极性。三是通过加大对财政性投资项目的支持力度，帮助农业主产区加强基础设施建设，改善生产、生活条件，如农村沼气、饮水、河道治理、桥涵建设、村村通公路建设等等。四是在投资项目上向农业主产区倾斜，帮助农业主产区加快发展，如支持黄淮四市发展的政策规定，对黄淮四市的县建设工业集聚区给予资金扶持，逐步帮助所有的县都建成一个有特色的工业集聚区；设立专门的支持黄淮四市发展资金，用贴息或补助的办法支持黄淮四市发展；支持黄淮四市发展职业教育等等。这些政策虽然与当年对特区的政策不同，但有利于促进农业主产区加快发展；基础条件的改善及优惠政策，也有利于降低企业经营成本，吸引外地资本的流入。可以说，在全国经济结构调整、升级过程中，政策优势改变了农业地区在全国经济发展格局中的被动局面，使农业主产区成为引人注目的、潜在的投资热土。
（二）交通区位条件改善
近几年来，国家加大对农村交通基础设施建设的投入，农业主产区的交通条件大大改善，基本上实现了县县通高速公路，村村通柏油路。便利的交通条件将农业主产区纳入全国的发展格局之中，以往限制农业主产区发展的问题不复存在。如周口市境内拥有大（庆）广（州）、南（京）洛（阳）、商（丘）周（口）和许（昌）毫（州）四条高速公路，通车里程达到450公里，其中大广、南洛、商周三条高速环绕周口，使周口成为全省继郑州、洛阳之后第三个高速环城城市；周口还有拥有河南省目前唯一可以通航直达南京、上海的沙颍河，流经6个县市区，与沙颍河并行的还有与国铁并轨的漯（河）阜（阳）铁路、南（京）洛（阳）高速公路和一条省级公路。沿沙颍河交通线又与两条高速、一条国道、5条省道相交，向东可融入华东经济圈，向西可接轨中原城市群，初步形成了水运、铁路、公路三位一体的交通大格局，限制农业主产区发展的问题不复存在。再加农业主产区固有的传统文化、根文化资源优势，以及观光农业、休闲农业的兴起，在全国经济结构调整、升级过程中，农业地区已由被人遗忘的角落，变成令世人向往的世外桃源，变成人们经常光顾的处女地。
（三）农产品资源优势优越
注入现代技术的食品加工业是现代工业的一大支柱，利用生物技术对农产品进行生物工程开发也是工业发展的方向之一。种植业是农业主产区的主要产业，农产品资源丰富是农业主产区的最大特点，尤其是粮食、棉花和油料最为丰富。如黄淮四市粮食常年产量达到2322.37万吨，占河南全省产量的45.94%；棉花产量45.66万吨，占全省的55%；油料产量203.29万吨，占全省的42.4%。许多地方还形成了种子、蔬菜、林果、中药材、食用菌等有较大规模和产品优势的特色产业群。黄淮四市还是畜产品主产区，肉类总产量达299.18万吨，占全省总产量的40.6%。肥沃的土地还非常适宜林木生产，如周口市森林覆盖率达18.36%，活立木贮量达到3.1亿株，以泡桐为特色的优质树种栽植量、蓄积量及出口量均居河南省第一位。丰富的农产品资源，为食品加工业的发展创造了便利条件，也为现代农产品加工业留下了广阔的发展空间。
（四）劳动力资源优势明显
农业主产区人口多，农村富余劳动力多，拥有丰富的劳动力资源。黄淮四市总人口3530万人，占全省人口的36%，其中，乡村人口占75.6%，达2669万人，占全省乡村人口的40.3%；从业人员达2130.8万人，占全省从业人员的37.3%，其中56%守在有限的耕地上劳作，比全省平均水平高3个百分点。黄淮四市普通高中、职业中学、普通初中及小学在校学生达1178.94万人，占全省在校学生数的65.52%，后备劳动力资源非常丰富。巨大的人口基数、丰富的劳动力资源，虽然给就业带来了压力，但也为人力资源开发、扩大消费需求奠定了基础，为经济发展提供了无穷的潜力；大量的富余劳动力压低了劳动力价格，便于发展劳动密集型产业，也有利于吸引外来投资。在目前劳动力普遍紧缺、工资水平不断攀升的形势下，农业主产区的劳动力资源优势尤为明显。
（五）后发优势突出
农业主产区经济基础薄弱，发展落后，但是，正是处于后发的位置，决定了可以借鉴先发地区的经验教训，少走弯路，以较少的代价取得更大的成就。一是可以直接引进先进科学技术，实现经济技术跨越式发展。新技术发明一般投入非常大，风险也非常大。研究表明，95%的研发项目没有产生任何结果，只有5%的项目最后成为可以申请专利的技术。如果落后地区也用自己发明的方式来取得技术创新，那么也必须和发达地区一样花同样高的成本和面对同样的风险。但通过技术模仿、引进来获得技术创新，就不需要花费过多的成本，因为超过专利保护期的技术引进根本不需要购买成本。总的来讲，购买的成本大约相当新技术发明成本的1/3。农业主产区可以利用和发达地区的这个差距，不进行技术“革命”而获得新技术成果，加快发展步伐。二是可以借鉴发达地区的经验，避免走弯路，缩短在黑暗中摸索的时间，采取赶超战略，实现跳跃式发展，使后来者能以较少的代价取得更大的成就。如借鉴现有先进的企业管理理念和方法，引进一整套先进的管理制度；企业之间注意专业分工与协作，扩大生产规模，实现规模效益；在发展初期就注意环保，避免再走先发展再治污的路子；政府注意调节经济的技巧，既提供足够的服务，有效促进经济发展，又避免过多干预等等。三是后发地区可以利用发达地区产业结构调整与升级的机会，接受产业转移，直接实现产业结构的合理化，顺利地实现工业化、现代化。四是发达地区拥有丰富的资金，后发地区可利用良好的投资机会引进外来资本，以解决现代化起步阶段资本积累严重不足的问题，达到“借鸡生蛋”的目的。同时，发达地区的现代化成就能激发追赶的念头与信心，有利于后发地区加快现代化进程，从而实现后发崛起。
如福建、浙江、江苏等发达地区受资源、土地、劳动力、环境、交通、能源等方面的压力，传统产业发展空间越来越小，生存压力逐渐加大，普通劳动力成本在1200－1500元，工业用电在0.8－1.2元/千瓦时，工业用地成本在16－30万元/亩。在这样的形势下，各级政府为加快结构调整步伐，促进产业升级，提出了“腾笼换鸟”计划，明确了区域内限制类和禁止类产业，有计划地组织劳动密集型、资源消耗型、高耗能的企业另寻出路，向中西部转移，为先进产业的入驻腾出发展空间。这些地区限制类和禁止类企业为谋求发展空间，向外迁移的愿望十分迫切，不少企业纷纷主动赴中西部参观考察，寻找适宜的生存和发展空间。这为农业主产区引进技术、引进制度提供了良好的机遇。
四、促进农业主产区财政经济发展的政策建议
农业主产区要摆脱困境，根本途径是在打造国家粮食生产核心区的同时，加快工业化、城市化、农业现代化步伐。因此，要以是否有利于工业化、城市化、农业现代化为标准，对现有惠农政策进行检讨。对中央来说，要在划清中央和地方在粮食安全方面的职责的基础上，由中央承担支农支出的责任，对农业主产区的贡献给予足够的弥补，保证农业主产区政府和农民的基本收益，把粮食安全建立在农民和农区政府的积极性之上；加快土地制度、农村社会保障制度、人口流动制度等改革，帮助农业主产区减轻负担，扫清农业现代化和工业化的障碍。对农业主产区来说，要在促进农业现代化、保证粮食生产的前提下，发挥后发优势，以产业战略转移为契机，打造投资凹地，选准突破口，趋利避害，高端切入，积极推进工业化进程，加快工业化、城镇化步伐，促使农村剩余人口向城镇、向其他地区转移，实现跨越式、超常规发展。同时，打造与知识经济相适应的人才培养基地，化包袱为资源，化优势为实力。
(一)中央财政要对农业地区的贡献给予足够的弥补，通过财政政策和财政手段，保证农业主产区得到平均水平的公共服务
从某种意义上说，农业主产区致力于粮食生产，农民在农村为发达地区的城市化、工业化贡献力量是国家宏观制度造成的。综观世界各国农业的发展，有不少国家在推进工业化、城市化的进程中，都曾因一度忽视农业而导致农业衰退、农村凋敝，致使整个国家的发展和稳定为此付出了沉重代价。而我国农业一直没有出现大的问题，主要在于农民和农业主产区地方政府的贡献。对这个贡献中央要充分估价，并通过完善公共财政体制、完善转移支付制度，对农民和农业地区政府给予足够补偿。
1.按照主要农产品产量对农业主产区给予一般财力补助，使其公共服务达到全国平均水平。即完善现有的对农业大县的奖励办法，将按商品粮数量和粮食总产量两个因素计算对农业大县的奖励，改为按粮食总产量计算，因为从表面看，农业大县对国家粮食安全的贡献是商品粮数量，实际上是粮食总产量，因为粮食生产者同时也是消费者，并且无论他是否生产粮食，也都需要粮食安全的保障；农业大县自身消费的粮食是国家粮食总产的一部分，如果农业大县缺粮，一样会造成社会问题。
对生猪大县、油料大县等的奖励，也应按产量(存栏量)计算。
同时，对农业大县的奖励补助力度要随国家财力的增加而逐步增加，并放宽使用范围的限制，只要用于促进经济发展即可，甚至将奖励变为一般的财力补助，不予限制使用范围，以帮助农业大县发展经济，缓解财政困难状况，保证其机构正常运转。
2.保证农业主产区的义务教育经费。义务教育关系到全民素质的提高，是国家重要的公共产品；农业地区义务教育的外溢性也非常突出：农业地区承担了义务教育费用，而其收益却随大量剩余劳动力的流动而流向发达地区和新兴开发地区，农业地区除了务工农民个人得到低水平的劳务收入外，政府没有得到任何经济补偿(税收)。建议义务教育由初中向高中阶段延伸，费用由中央财政负担，包括教师工资、公用经费、校舍建设、学生学费；地方政府负责办学质量，并根据当地消费水平对义务教育给予经费补助。
3.支持农村尽快建立社会保障体系，让公共财政的阳光普照农村大地。长期以来，农民基本上被排除在国家的社会保障体系之外，不得不将土地作为生存资料，依靠种地收入防病养老。这是农民过分依附土地、小农意识难以改变的重要原因。推进农村社会保障体系建设，将农民纳入国家的社会保障体系，是我国加快农村发展、推进工业化、实现社会结构转型的现实要求。建议尽快建立城乡有机统一的社会保障体系，包括农村社会养老保障制度、农村社会救助体系、农村医疗保障体系等，使农民病有所医、老有所养，用社会进步的事实促使农民转变观念，促进农村经济发展。中央财政要增加农村社会保障资金预算，并根据各地财力情况，对历史欠账多、任务重的农业地区给予财力倾斜，促使农业主产区的经济社会发展步入良性循环的轨道。
4.完善耕地保护政策，实行土地出让金中央统筹，重点用于农业主产区的耕地整改。保护耕地是为了实现经济社会的可持续发展，而不是单纯地限制耕地占用。从这个角度考虑，正确的耕地保护政策应该是一方面促使节约用地，提高土地使用效率，一方面促使增加对土地的投入，提高土地的产出率。而现有的耕地保护政策基本上是采用计划的手段，在一个区域内单纯地限制土地(尤其是耕地)占用，没有考虑全国范围内的综合平衡，造成发达地区用地非常紧张，基本上是半年甚至一两个月就用完全年的占地指标，严重地制约了经济发展；而中西部农业主产区则有大片增产潜力很大的中低产田需要改造，却无财力投入。因此，建议对现有耕地保护政策进行调整，土地占用全国一盘棋，总量控制；土地出让金按地价的一定比例征收，全国统筹，由发达地区调整用于农业主产区的土地整改，将农业主产区的中低产田改造成永久性的良田，既提高全国的粮食生产能力，又促进地方经济发展。
5.改变粮食风险基金筹集办法，免除农业大县筹集义务。粮食风险的直接承受者是粮食消费者，虽然生产者也消费粮食，但粮食短缺的风险比单纯的消费者要小得多；农业大县绝大多数都是财政穷县，也没有能力承担筹集粮食风险基金的任务。因此，粮食风险基金不应由农业大县承担。建议改变粮食风险基金筹集办法，免除农业大县筹集粮食风险基金的义务，按粮食调入数量筹集风险基金。同时，国家应将粮食风险基金继续向粮食主产区倾斜，增加粮食库存量大和提供商品粮多的省份的粮食风险资金规模，并适当增加粮食风险基金补助，弥补地方配套难以到位的缺口，确保粮食储存；主销区粮食风险基金节余部分也应调剂到粮食主产区。
（二）积极改革，为农村的发展扫清制度障碍
1.加快土地制度改革步伐，促进“三农”问题的解决
现有按人平均的土地经营制度，限制了农业经营规模的扩大，而农村社会保障体系迟迟难以建立，使农民对土地形成了强烈的依附心理，不得不依靠有限的土地来生存、治病、防老。这使土地成为我国“三农”问题的核心：即农民人人都从事农业，难以产生专业化分工；农业经营规模过小，现代化科技难以运用，农业生产效率难以得到大幅度提高，农民收入少，积累不足，工业化难以启动，农村经济发展缓慢。
要打开“三农”问题的死结，必须改革现有的土地制度。农业发展规律已经证明，家庭经营是最适合农业特点的生产经营形式，也是保护农民基本权益的有效形式。综观世界各国，凡农业已现代化的国家，无不实行家庭经营。各地要在长期坚持家庭承包经营制度的基础上，根据城镇化和农民转移的实际状况，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。建议在不改变农村土地集体所有制和保障农民土地经营权益的前提下，将土地经营收益权货币化，明确农民的土地经营权长期不变，并可以继承、转让等。地方政府尤其是乡镇政府及农村基层组织要采取多种方式，引导、鼓励农民土地承包经营权流转，促使耕地逐步向种田能手集中，促进农村的专业化分工。比如，引导农民协议转让经营权，受让人按土地收益的一定比例向所有人支付租金或粮食等；引导农民一次或分次买断经营权，使流出人口将转让收益作为在城镇落户安家和创业的费用。要在农村社会保障体系逐步完善、免除农民的后顾之忧的基础上，斩断农民与土地的依附关系，鼓励外出务工人员和剩余人口向城市转移，促进农村经济腾飞。
2.改革有碍人口流动的政策，促进农业地区人口转移
工业化吸收农村劳动力，工业技术和经营意识引入农业，实现工业化和农业现代化同步发展；农村人口随工业化流入城镇，促进农村、城镇共同繁荣，这是世界经济发展的经验。农村劳动力大量转向城镇，减少滞留在土地上的乡村人口，缓解人口对土地资源的压力，扩大农业经营规模，是提高农业比较收益、解决 “三农”问题的根本出路。而城乡二元经济结构、仅针对市民而将农民拒之门外的社会保障制度、严格限制农民进城落户的户籍制度、以及土地的集体所有不可转移制度，造成农民除了少量的招工、考学入城外，很难入城定居。我国十多年来的城市化进程中，大量农业地区农民入城打工，但这些农民仅仅是“农民工”，没有成为城市居民；“打工潮”涌来涌去，没有形成有效的人口流动。沉重的人口包袱成为制约农业地区经济发展的瓶颈。
打破人口对经济发展的瓶颈制约，必须“三管”齐下，即在改革土地制度、完善社会保障体系的同时，加快户籍制度改革步伐，取消城市对外地农民的禁入政策，使农民只要能买得起房，均可在城市落户定居。要鼓励农村剩余人口转让土地经营权，向东部发达地区转移，向西部新兴开发地区转移，向本地城镇转移。建议中央出台统一的政策，使农民工享受与城市职工一样的住房保险、最低生活保障、失业保险、医疗保险等城市基本社会保障，消除农民进城的制度障碍。农业地区要加大劳动力培训及职业教育力度，促进农村劳动力转移。
（三）在中央财政的支持下，发展现代农业，打造粮食生产核心区
农业主产区的自然禀赋更适于农业生产，舍弃这一优越的自然条件，国家的粮食安全就没有保障。但是，不改变传统农业的弱质地位，粮食安全的基础也不会牢固。因此，农业主产区应在中央财政的支持下，努力打造国家的粮食生产核心区，积极发展现代农业，把农业变成能致富的产业。
1．中央要承担全部至少是大部分财政支农支出
在市场经济体制逐步完善、中央和地方政府的职能分工日渐明确、各地经济发展的自主性日益增强的情况下，中央政府不能再无代价地要求农业主产区承担粮食生产的成本，而必须明确与地方政府在粮食安全中的分工，承担粮食安全的成本。建议将农业主产区的支农支出划归中央及省以上负担，取消县、乡级财政对支农支出的资金配套。可以要求省级财政支农资金预算不减，市、县配套部分划归中央负担，以保证财政支农支出总额不减少。财政支农资金首先要用于耕地整改，包括土地整治、坡地改梯田、节水农业、中小型水利设施建设和维护等，要通过农业综合开发和农田水利建设，改善农业生产条件，提高耕地质量，提高土地肥力，在农业大县建设稳产高产、旱涝保收、节水高效的永久性高标准农田，使我国粮食安全建立在稳产、高产的基础之上；土地出让金要集中用于农业大县的中低产田改造，把农业主产区建设成专业化、区域化粮食生产基地，打造永久性粮食生产核心区。其次，要加大农业科技投入力度，提高科技进步对农业生产的贡献率。一方面要加强国家重点农业科研机构的建设，增强农业科技创新能力，加大主导产业（品）研究开发力度。一方面要支持农业科技推广网络建设，改变农业科技推广“线断网烂人散”的状况，增强农业科技推广能力，重点是加强县级农技推广部门的建设，使之成为向上连接各级科研机构，向下连接农业产业化龙头企业、农村合作组织、专业农户、示范农户、村级农业技术员（村干部）的纽带，为粮食综合生产能力的稳步提高打下坚实的基础。对一些农业科技成果尤其是大型农业科技推广应用项目，要集中资金，重点支持，确保成功。
2．打破小农经济的局面，加快农业现代化进程
传统的小农经济是农民贫穷、农村落后、农业地区经济发展慢的根源。因为传统的小农经济以温饱为目标，没有专业化分工，很少商品交换，农民固守土地，效率低下，难以取得较快的发展。农业主产区要摆脱困境，必须引导农民改变传统观念和旧的思想意识，走高效的现代农业之路。一是引导农民树立大农业观念，实行专业化分工，并加强协作，种养、粮经、农商并举，扩大规模，提高效率，以规模求效益；二是引导农民应用先进技术和优良品种，提高生产效率和效果，提高产出率，以科技求质量，以质量求效益；三是引导农民发展特色农业，以产品求效益；四是引导农民破除固守土地的意识，鼓励农民走出农村，走向城市，以此盘活农村、农业，既加快城市化步伐，又加快规模农业、现代农业建设，实现双赢。
(四)发挥后发优势，加快工业化步伐
农业主产区要发展，必须尽快启动工业化进程，发挥后发优势，实现跳跃式发展；同时，发挥农产品资源丰富的优势，围绕农产品加工做文章，加速经济发展。
1．借鉴发达地区的经验，实现科学发展
农业主产区作为后发展地区，要借鉴发达地区的成功经验和失败教训，实现科学发展，避免走弯路。对政府部门来说，要掌握经济发展的规律要求，合理界定与市场的职责分工，主动运用经济规律、经济手段调节经济发展，引导、激励企业按照现代企业运行模式开展生产经营；要积极搞好园区规划和园区建设，营造良好的投资环境，吸引企业向园区集聚；要从发展的开始就重视环境污染问题，减小发展的代价。对企业个体来说，要主动学习先进企业的管理理念和方法，引进一整套先进管理制度；要注意专业化分工和协作，避免恶性竞争；要重视技术创新、制度创新和管理创新，时刻保持竞争力；要注意适度规模经营，控制风险，提高效益。
2．搞好招商引资，迎接发达地区的产业转移
工业化需要资本投入，而由于体制的原因，我国农业地区没有形成有效的资本积累；缺乏技术，没有市场信息的引导，也难以找到合适的发展项目。在这种情况下，外来资本成为一个地区发展的关键。按照经济学产业梯度转移理论，发达地区先发展起来并进入更高发展阶段后，由于资源和环境容量有限，一些产业层次相对较低的产业将丧失优势和生存条件，必然会向欠发达地区转移。我国发达地区正处于结构调整、升级期，农业主产区迎来了国内产业转移的历史机遇，必须抓住这次机遇，主动承接，搞好对接。一是按照政府搭台、企业自愿、组团运作、互惠共赢的原则，重新规范完善有关政策措施，着力在软件建设上下功夫，弥补硬件建设上的不足，充分发挥自身优势，加强与产业转移地政府、协会和企业的交流与合作，形成双向互动、有序组织企业产业转移的良好局面。二是要以园区、现有企业和项目库为平台，把园区建设成为产业集群、土地集约、项目集聚的平台。工业园区是承接产业转移、加速产业集聚、培育产业集群的主要载体，必须把工业园区打造成为承接产业转移的重要平台，充分发挥各县市区工业园区在招商引资和承接东部产业转移中的重要作用。要明确招商引资的主攻方向，增强针对性，提高成功率，根据转移地的实际，制定招商方略，找准切入点。三是要强化政府信用意识，政府要做诚信的表率，做不到的不要承诺，承诺过的一定要兑现，即使付出代价，真正做到言必信、行必果，建设诚信政府。同时政府要建立承接产业转移联席协调机制，为承接产业转移提供组织保障。要转变政府职能，做到依法行政，优化政务环境，提高行政效能，简化行政审批程序，为企业和经营者提供公平有序、安全文明的发展环境。
在招商引资过程中，既要积极主动，更要谨慎认真，要结合自身的优势，有选择地引进朝阳产业、民营项目，避免胡子眉毛一把抓，避免盲目引进淘汰的技术和产业项目，防止在新一轮经济结构调整中受冲击，避免发展不成反而背上包袱。
3．发挥自身优势，发展壮大农产品加工业
农产品资源丰富是农业主产区的优势，农业主产区一般也有加工业的基础。因此，农业地区要建立农业产业化基金，灵活运用财政贴息、补贴等手段，打破资金、技术的制约，大力支持农产品加工技术引进和开发，培育农业产业化龙头，使农业产业化成为农业主产区启动工业化的切入点，带动经济发展。
从农业产业化兴起的经验看，龙头企业是重要的依托和支撑，做强做大龙头企业，发挥龙头企业的带动辐射作用，是实现农业产业化的重要手段。因此，农业主产区要把培育壮大龙头企业作为推进农业产业化的关键措施，落实扶持龙头企业的各项政策措施，加大对龙头企业的扶持力度，努力营造兴小龙、引外龙、扶强龙的良好环境；要鼓励龙头企业多渠道筹集资金，利用资产重组、控股、参股、兼并、租赁等多种方式扩大企业规模，增强实力，实现规模化生产、集团化经营；要引导、促进龙头企业注重技术改造和技术进步，积极引进、开发和推广新品种、新技术、新工艺、新设备，提高自身素质，提高管理水平，提高科技含量，打造精品名牌，不断提高竞争能力。
（五）调动各主体的创业热情，激活各群体的创业动力
农业主产区的发展需要外来资金的投入，但社会资金的趋利性决定了招商引资并非易事，中西部地区的激烈竞争也使招商引资的代价高昂，成本与收益不成比例。实际上，一个地方的发展主要靠本地的创业，许多发达地方的发展过程也说明了这一点。因此，农业主产区地方政府要把建立创业机制与招商引资放在同等重要的位置，在加大招商引资力度的同时，也要用相当多的精力调动本地人创业的积极性，激发本地资本的投资热情，打破小农意识的束缚。首先是加强职业教育和创业教育培训，定期举办创业知识与技术培训班，不断提高农民的知识水平，增强创业能力。其次是加大政府资助的力度，设立专门预算，增加政策性融资，对创业农户给予低息贷款和小额贷款；设立创业贷款贴息基金，鼓励农村能人和外出务工人员回乡创业；恢复农村信用合作社的定位和职能，真正使其成为农民自己的金融机构；还要建立风险保障机制，通过财政补贴、创业农户自筹、各类项目支持、社会赞助等多种途径、多种方式筹措资金，建立农民创业投资风险基金，对创业失败的农户给予一定的补偿等。第三，要改善农民创业环境，降低门槛、简化手续、废除歧视与差别制度，提高政府工作效率，同时打破行政性、行业性垄断，为农民创业者营造一个平等竞争的环境，引导农民积极投身创业；要健全信息服务体系，建立专门的信息服务机构，构建能够为老百姓提供及时、准确的创业信息的新机制，使农民更容易获取信息和咨询帮助。第四，要重视乡土文化、品牌的保护与弘扬，培育土生土长的能人、领头人，特别是提高村干部的创业意识和创业能力，通过能人、干部的示范和宣传，激发广大农民创业热情。最后，要加强创业文化建设，大力培育“吃苦耐劳、诚信至上、尊重规则”的创业精神，树立积极对待创业、允许失败的态度，营造“尊重创业、尊重创造”的创业文化氛围。要通过激励、引导、保护，使本地人成为创业主体。
(六)构建立体式教育培训体系，将人口包袱转化为劳动力及人才优势
人具有生产者和消费者的双重属性。一个人的生产能力超过消费能力，就会给社会做贡献；反之，则会拖累社会发展，甚至成为社会的包袱。农业主产区之所以落后，一个重要原因就是农村劳动力素质低，劳动生产率不高，创业能力不足，创造的劳动剩余不多，甚至成为社会发展的包袱。作为个体，就是受教育程度较低、缺乏一技之长，就业机会少，收入水平低。因此，农业主产区要加快发展，必须以提高素质为目标，在强化基础教育的同时，加快发展职业教育，增加财政投入，改变涉农职业教育起点低、基础差、办学条件简陋、实验室建设落后的状况，特别是要做好师资培训工作，切实提高职业教育质量，建立政府扶持、面向市场、多元办学的职业教育机制，构建立体式教育培训体系。目前，要以农村剩余劳动力转移前职业技能培训为突破口，认真组织实施阳光工程、雨露计划、温暖工程等农村劳动力培训项目，对农民进行职业化、规范化、专业化、标准化培训，不但塑造有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民，而且为工业化提供新工人、新企业家，真正把变人口包袱变为劳动力、人才资源。
1．大力发展农村学历职业教育，让更多的农民子女有一技之长。
“十一五”期间，国家计划投资100亿元完善职业教育体系。农业主产区应抓住机遇，建立推进职业教育的工作协调机制，加强统一领导，明确职责分工，搞好配合协作，制定详实的职业教育规划，大规模地开展职业教育。要下决心转型一批初中、高中去办职业教育，按照统一的教育大纲，配备符合要求的师资力量，高质量地培育农村劳动力。要制定职业教育的有关政策，完善原义务教育学校转作职业学校的管理体制，确保教师待遇，使教师能安心从事职业教育工作，使毕业生具备就业和创业能力。要在积极办好公办职业院校的同时，大力发展民办职业教育，充分发挥企业、行业和社会力量举办职业教育的积极性，扩大各类职业技术学校招生规模，并在职业教育类院校建立助学贷款和奖学金制度，鼓励优秀初中毕业生和高中毕业生接受正规职业教育。
2．加大财政投入力度，强化农村剩余劳动力转移前职业技能培训。
首先，增加阳光工程培训名额，充分发挥阳光工程的示范作用。农村剩余劳动力转移前职业技能培训由政府主导的目的之一是为了发挥其示范作用，让农民了解阳光工程培训并能感觉到参加了阳光工程培训而确实改善了生存状况。因此，要扩大阳光工程培训面，每个自然村每年至少要有1到2个名额，每个行政村每年至少要保证10个名额。其次，加大培训补助力度，延长培训时间。对企业急需、技术操作比较简单的工种实施15至90天的短期实用技术培训，使参训者达到单项职业能力标准。对于大多数培训项目，培训时间一般要以3至6个月为宜，使参训者达到初级工或中级工国家职业标准，而且培训要与职业资格认证联系起来，尽量使绝大多数阳光工程学员参加职业资格认证考试。此外，应该降低农民所负担的培训费用比例，农民所承担的培训费用比例以三分之一左右为佳，最多不超过二分之一，对于贫困地区或者贫困家庭的农民应全额减免或者提供适当的小额贷款支持。第三，中央和省要补助一定的工作经费和宣传经费，扩大阳光工程培训宣传力度。由于农业主产区的县、市绝大多数是吃饭财政，中央和省财政要拿出专门的资金补贴工作经费和宣传经费，使阳光工程培训宣传深入到田间户头，让广大农民了解并且亲身感受到党的惠民政策。第四，落实定单培训，提高农村剩余劳动力转移比率。各县市阳光工程办公室应加大对各培训机构定单培训落实情况检查力度，要保证培训与就业挂钩，对不能落实定单培训的机构要给予相应的惩罚。阳光工程办公室还应根据我国产业结构调整的特点，对培训工种和技术给予一些前瞻性预测和指导。各级政府要整合农村剩余劳动力职业技能培训资源，完善多种形式的培训补贴政策，充分调动各部门参与农村剩余劳动力转移培训的积极性，提高培训质量，提高转移就业率。
3．强化农民工岗位培训，逐步提高农民工操作技能。
各级政府、企业和社会团体等应在农民工比较集中的行业设立农民工岗位培训项目，例如，在建筑、煤炭等行业根据不同岗位和技能层次要求，强制组织多种形式的在岗培训，使职工达到必要的国家标准。在农民工比较集中的企业，应完善企业职工培训制度，督促企业切实履行职工培训的法律义务，对不履行义务的企业，采取强制提取培训费等方式组织培训。
4．进一步完善考核制度，建立职业教育激励机制。
要把调整教育结构、整合教育资源、发展职业教育、农村劳动力转移等情况纳入政府考核目标，对成绩突出的给予必要的奖励，扎实推进农村职业教育工作。财政部门要主动与教育、劳动、农业、扶贫等部门积极配合，协调行动，共同推进涉农职业教育工作。
(七)加快城镇化步伐，使城镇成为农业主产区的经济增长点
城镇化是与工业化相伴而生的，是工业化的结果；城镇又是各种生产要素的汇集地，是一个地区的经济中心。据专家研究，城市规模达到40万人以上，才能既防止“城市病”，提高城市运行效率，发挥公共设施的作用，有效地节约资源，又能形成聚合效应，各经济组织之间形成良性的竞争、协作关系，尤其是第三产业才能顺利发展。农业主产区作为后发展地区，要发挥后发优势，搞好城镇发展规划，加大城镇基础设施建设投入，并制定优惠政策，吸引资金、技术等生产要素流入，引导农村新办企业向城区集中，向园区集中，吸引大中城市的工商企业到城镇开展经营活动，鼓励、吸引农民由农村迁往城镇，促进城镇发展壮大，争取把中心市建成100万人口左右的大城市，把县城建成40万人以上的中等城市。
（作者系周口市财政局局长）