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农村人口不宜太多
社会主义新农村建设工作开展已经两年了。新农村建设成功的最终标志有两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。有了第一条，政府规定的“生产发展、生活富裕”这样两个新农村建设目标就算有保障了；有了第二条，政府规定的“乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”这些公共目标也就有了保障。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件要实现是相当困难的。
首先，小规模农业经营不可能产生支撑新农村的新型农民。我国耕地的保有量的目标是18亿亩，而我国农户总数约2.4亿多户，平均每户耕作面积大约7亩地。在这些农户中，约20%的农户从事“设施农业”，生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品，他们大体可以实现充分就业，可以获得较高的年工资收入和投资收益，其家庭总收入可以接近城市平均水平。其余80%的农户主要从事粮食生产，来自农业的收入平均每户大约在3-5千元。这些农民只能是穷人，他们不仅不会有较高的私人生活水准，也没有能力承接较高水准的公共服务。由这样一些农户构成的居民点——村庄，只能是破败的村庄，而不可能是“社会主义新农村”。
农业生产的组织结构的进步在我国被冠以“农业产业化”这样一个说法，其实它是指建立在农业专业化基础上的农业经济的一体化。事实上，农业产业化的重要后果仍然是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度产业化的条件下，服务农业的“龙头企业”从事更专业化的流通和技术服务工作，农民便在一定程度上退出了农产品流通领域和生产资料购买领域，甚至连地头上的工作时间也养活了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的土地耕作面积不变化，农民的农业收入也会下降。
概括地说，农业特别是粮食生产的技术进步和组织结构的调查，其主要后果是节约了农民的劳动时间，而不是直接增加农民收入。我们自然要不遗余力地推动农业技术进步和农业组织结构的调查，但我们不能指望2.4亿农户通过这种进步直接增加收入。摆脱这种困境的办法，我们想到的自然是农民的兼业，让农民从非农产业中增加收入。但现行的农民“兼业模式”导致巨大的资源浪费，不利于统筹城乡发展。
第二，现行“兼业模式”导致巨大的资源浪费。尽管有官方的数据，也有一些研究机构的调查，但还是很难确切估计目前我国农村劳动力转移的数据。按保守判断，可假设有1亿农户的主要劳动力（包括配偶共1.4亿劳动力）在各类城市从事非农产业。同样按保守估计，这些外出务工人员带回农村的资金每年在8000亿元左右。8000亿这个数字是巨大的，它远远超过了国家对农村的全部投入。
我们看到的情况是，一方面农村常住人口的减少，另一方面是农村的住房在增加。每4年新增加的钢筋混凝土房子，可供1亿人口居住（按每户60平方米计）。这种矛盾的后果是我国农村有大约25%的住房常年没有人居住，其资源价值约2万亿元人民币（每平方米按260元计算）。如果这些资源的交易进一步市场化，资源的价值还可以增加。
进入城市务工的农民的福利损失是巨大的。据甘肃省农调队的调查，当地务工农民中，能够在城市租得起或买得起有卫生间和厨房的单元房的大约只有12%左右；按北京的一项资料估计，这个比例也在15%左右。这意味着绝大部分务工农民所获得的收入用于建造住房以后并没有给他们产生实际福利。
由此产生的资源浪费还可以算另一笔帐。尽管农村常住农民人数以1.6％的速度在下降，但农村的户数却在以1%左右的速度在增长，新增加的分立农户除在一些发达地区不能获得宅基地外，其他地区仍然能获得宅基地。目前我国农村地区的非农业占地已经达到约18万平方公里，按城市的容积率标准，应该容纳18亿人口，但实际上只有约7亿人口。按目前的趋势，农村地区的人口容积率还在下降，农村的土地资源浪费趋势难以扭转。
还有一笔各级政府在“新农村”建设中的投资账要算。因为村庄规模在扩大，各地方政府要在基础设施上给予投入。全国县以下农村道路长度120万公里，村内道路约在250万公里左右，每公里按5万元计，也近2000亿元。再加上其他基础设施的投入，如自来水、电力、污水排放、沼气池等，投资还会显著增加。而据我的初步观察，农村基础设施投入越多，在一定时期里农民跑得越快。这部分投资的效益难以保障。
第三，分散的公共投入无以建设新农村。中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是7.4亿左右，占了中国总人口的58%。这是中国人口的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15-20万亿元人民币。而实际支农资金按照8%的增长率计算，只能提供10万亿左右。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。
因为农村人口数量庞大，涉及许多政府管理部门，几乎每一个部门都认为自己有必要成为“新农村”建设的投资者，大家都向国务院争要资金，造成资金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及的中央部一级工作部门包括中宣部、中央文明办、国家发改委、农业部、民政部、广电部、国家扶贫办、水利部、建设部、交通部、教育部、科技部、司法部、国家税务总局、中国人民银行、国土资源部、财政部、商务部、林业部、文化部、卫生部、国家计生委、劳动与社会保障部、国家供销总社、国家环保总局和国家电力总公司、国家烟草专卖局、共青团、全国妇联、国家体委等，一共31个单位，都在参与“新农村”建设。这些部门正在实施大约100项左右新农村建设的“工程”或“计划”。过去有一个说法叫“九龙治水”。现代事务要复杂一些，于是解决农村发展的问题就需要数十个部门来分别治理。但工作分工也不是没一点问题。例如修路，建设部管村庄内部的道路，交通部管出了村的道路，有时候并不容易衔接上。村的边界可能不清楚，道路的宽度也有不同规定。再比如，城市的医保工作由劳动与社会保障部管，且有机构和人员，有办公设施和办公经费；但农村医保不仅没有带编制的常设机构，甚至连办公经费也没有保障，卫生部门苦不堪言，想把这个工作推给劳动与社会保障部。
实行更积极的城市化政策
从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解决。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。电脑装配流水线上，经过短期培训的农民工完全可以胜任工作，这已经有事实可以证明。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难的主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化。
所以，我主张实行积极的城市化政策。实行积极的城市化政策，重点要解决好下面几个问题：一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。实行一套标准住房登记一户居民（可以是一人）的制度。实行这个制度会面临一些“技术”上的困难，但解决这些困难并非不可能。
二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。现在各类企业都搞“加班”，有的还不支付工资。在这方面，我们的政府没有做好榜样。据我观察，我国政府部门从中央到地方都普遍存在职员加班、过度劳动的情况。可能中央政府在这方面更严重。高级领导要以身作则，至少不要在假日、周末工作，更不要在这个时间去地方检查指导工作。政府部门要带头按《劳动法》的要求办。有的事业单位的职员告诉我，他们的领导是“女人当男人用，男人当牲口用”，这样一种情况怎能使城市增加就业？
三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题，以“放开产权、管住规模”为核心建立土地管理的政策体系。
四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。美国设市标准之一是城市核心区的人口每平方英里（约3平方公里左右）2500人。按照这个标准，我们的城市化率要高出许多；我们的许多农村社区应该是城市。但是，我们的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农业产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产为的人口不低于25%，并不少于12万。这个标准很高，更重要的是，这只是“县改市”的标准，而不是一个居民点变为“城市”的标准。更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以包括一些城市，也就是说，我们可以有比县域还大的城市，也可以有小的、只有两三万人的城市。要修改有关法律，把这样的居民点纳入城市规划的控制对象。
中国的新农村应该是这样的
我心目中的中国新农村，是农民人数大规模减少并实现充分就业的农村；又是充满竞争活力、市场发育成熟的农村；也是农村社区事务由农民民主协商解决、农民保持相对保守的文化传统农村；更是农民生产生活环境融入优美田园风光的农村。
要实现这样一幅宏伟蓝图，在新农村建设的过程中，应该为农村发展创造一些条件：首先，农民须充分就业。我们的农村聚集了一个半失业人口构成的群体，他们平均每户耕作着半公倾土地。这样一个人群放在任何国家都不会富裕，都只能过穷日子。中国的农村是一群半失业者构成的社会。这个特性不变化，中国农村就不会成为一个新农村。要让中国农民富裕起来，必须是农民变成充分就业者。
现有农村地区的农户有2.5亿，如果这个数量变为5000万，中国农村的面貌就会有根本不同。那个时间，农民的人均收入将数倍于现在，一些地方的农民收入甚至超过城市平均水平；那个时候，中国农村的农业居民将集中在小型社区里。这些村庄数量可以不少，但每个农庄只有二三十户人家。现在的大部分人口将走向城市和新兴城市。
第二，农业要保持竞争性。农业要保持一定的竞争性；没有竞争，就没有活力。当今世界许多国家的农业政策不是鼓励竞争，而是保护落后。我访问过一个英国农场，它5年没有赢利，也没有向国家交所得税，但政府每年都给它补贴5-6万英镑。每个农场都无破产之虞，它怎么能有成长的压力？一些国家实行激进的土地政策，结果给农场兼并集中造成了很大困难，长期保持小规模农业，也丢掉了农业的高效率，使食品价格居高不下。
中国农业必须有一定的竞争性。在市场的压力下，总应该有一些家庭农业出现亏损，不得不放弃农业，到城市去生活工作。通过竞争，留在农村的农民应该是比较热爱务农，又有务农技能的农民。这样，人们现在担心的人口流动的“逆向淘汰”问题将得以解决，就是说，留在农村的劳动力应该不是最差的，而离开农村的劳动力也不一定是最好的。
充满活力的农村的前提是充分就业的农村，每家农户平均种地该有三四公顷，一些小规模的农户同时还要适当兼业。
第三，民主自治可有不同方式。农业要有活力，还必须高度市场化，必须使农民组织充分发育。农民在市场上面对的是有组织的商人，而在公共领域面对的是组织力量强大的政策。这里可能存在组织资源上的不对称，改变不对称的办法是使农民自己组织起来，产生自己的职业经理人和政治利益代言人。
村民自治是农村社会管理体制的核心，也应该是社会主义新农村的基础社会制度。
中国已经有了一部规范村民自治的法律，叫做《村民委员会组织法》。这部法律适应了中国农村的市场化趋势，将具有生命力。但是，人们对这部法律的理解却有极大不同。一些东部发达地区已经尝到了村民自治的甜头，希望这个法律能更好地修订、落实；而一些西部落后地区，干部们却认为这部法律的实行要“亡党亡国”。
认识上存在这种差异其实不难理解。问题的关键不是“自治”，而是自治的方式。专制皇帝统治时期，我们的农村也有自治，但那是“乡绅自治”。在经济落后、封闭的乡村地区，乡绅自治还有存在的必要，但随着经济的发达，这种自治方式终究要消失。我们最终要发展民主自治，但民主自治不一定就是选举自治，可以是协商自治，也可以是协商自治和选举自治结合而成的自治。协商自治也是乡村的精英政策，但这种精英政治需要大民主政治环境。
中国农村差异很大，可以有不同的自治方式，但主体应该是民主自治，民主自治又可以有不同方式。近些年，我国地方政治家已经创造了不同的农村自治方式，都有自己的成效；如果离开了当地的条件，很难说这些方式孰优孰劣。对于地方政治的创新，只要它们的创新内涵有利于分权，有利于提高公共事务运作的效率，就应该给予鼓励。
第四，允许农村保守。我赞成我们的农村社会拥有某种保守的文化传统。所谓“保守”，是指人们不愿意轻易放弃旧习惯的行为取向，这些习惯可以是礼仪的、宗教的，也可以是艺术的、伦理的，甚至可以是生产方式的。如果有农民不愿意使用化肥、农药，不愿意用电、用汽车，我看不用将其视为异类。有农民不愿意上大学生、读现代科学，而愿意读四书五经，也应该得到宽容和理解。农民的传统如果与公共利益不构参展冲突，就不要想着去改变它，不要总念叼“严重的问题是教育农民”。
保守并不总是坏事。农业越是发展，农业的专业化水平就越高；“万能农民”就越会变成“专业农民”。农民可以对现代农业的全过程不甚了解，只要他知道一个环节，其他环节就会有服务者出来解决问题，效率也就不至于损失。未来某一天，中国真正种地的农民可能只有2000万，但为这2000万服务的，可能有8000万；只要有一个8000万保持文化上的进取，前一个2000万的保守又有什么要紧！
对保守的宽容是一种自由社会的态度，但事实上农民可能仅仅是在生活文化方面有保守的态度，而在生产技术方面能够接受先进的东西。只要农业是开放的和竞争性的，农民大多会学习新技术，提高自己的生产效率。
第五，耕地可让农户所有。在发达国家，保护环境成了一般人的共识，大量的环境保护工作从具体事项到制度安排都是通过志愿者来完成的。我参加过美国衣阿华州农民的一个讨论会。由于密西西比河上游农业的发展，给下游带来了污染，引起下游一些社会集团的不满，这种不满反映到国会和政策，便有了对上游农民的压力。但政府没有简单地靠行政命令来解决问题，而是与上游农民商量。时间一长，农民中最热心者便成了讨论会的“常委”，其他农民愿意由他们来代表自己的意见。事实上，这些热心者便成了志愿者。
中国可以实行多元化的土地制度，土地可以是国家所有，也可以是集体所有，而宅基地和耕地则可以让农户自己所有。不用害怕农民拥有了自己的宅基地和耕地，就会产生一个破败的农村。我希望我们的农村也能像欧洲农村一样，到处是百年以上的农舍，而不是难经风雨的土坯房、茅草房，更不是改革开放以后在一些发达地区出现的“碉堡群”。农民盖房常常伴有“圈地”的目的，而只要实行土地公有，“圈地”就必然发生。近十年左右，我国农村常住人口开始逐步增加。人们为了获得宅基地而分家，传统的伦理关系也更快地走向瓦解。像山西的乔家大院这样的农村建筑典范，在我们现行的土地制度下根本不可能产生。
第六，拆并村庄不能一刀切。这几年，走到中国任何一个地方，几乎都可以看见地方政府在做拆并村庄的工作，常常是两三个村并到一起，或者干脆是把两三个村一并拆除，将农民移到另外一个新地方。这个工作被地方政府看作社会主义新农村建设的一部分。
适当地让农民集中居住当然没有错。我国农村地少人多，村庄占用面积超过10万平方公里，也就是1.5亿亩以上的土地。现有村庄多没有规划设计，村里的空闲地很多。如果让农民集中在住在楼房里，可以节约出约50%的土地。
但是，做这件事情需要考虑以下问题：一是，要不要把一些村庄抹平，不留任何农户？二是，究竟是大范围地将两三个村并一个村好，还是把一些村庄居民缓慢地、同时也是一步到位地移到城镇好？三是，农民会不会不愿意搬迁到新的村庄？
对于真正想务农的农民，且耕作面积或经营规模比较大，住楼房就不合适了。农业大户需要建设仓库，以便存放农业机械和农产品；一些农用生产资料还是危险品，也不适合在楼房存放。也许正因为这个理由，有的国家有专门的法律，规定农民只能住在自己的田庄上，不能住在市区。所以，在搬迁村庄时让一些农业大户留下来也许是明智之举。
拆并村庄，还有一个问题值得考虑。目前，我国农村住宅大约有20%（有的地方在50%左右）常年空置，房子的主人大多在城市工作。能不能想办法借撤并村庄的当口，让一部分农民直接进入城市定居？我看可以。解决这个问题需要有关方面负责人的态度和智慧。
（作者单位：中国社科院农业发展研究所） |
